新加坡如何花60年翻轉生存危機，成為全球大都會？前官員揭治理密碼：再好的制度缺乏信任也無用

今天的新加坡，是全球重要的金融、航運、科技與資本中心。然而，如果把時間拉回建國初期，看到的卻是完全不同的景象：國土狹小、缺乏天然資源與經濟腹地，水、糧食與能源高度依賴外部，國防與經濟基礎也相當薄弱。1969年，新加坡人均GDP僅516美元；去年已達94,481美元。

短短六十年間，一個曾面對生存危機的小島國家，如何成為全球大都會？何偉倫提供了一個難得的政府內部視角。

何偉倫目前在新加坡社會科學大學任教，過去曾服務於貿工部、教育部、財政部、人力部及社區發展體系，具有近二十年的實務經驗。去年，他編著《How Singapore Beat the Odds: Insider Insights on Governance in the City-State》（暫譯《新加坡如何逆勢成功：城邦治理的內部觀察》），訪問12位曾直接參與重大政策制定與執行的政治及行政領袖。

何偉倫試圖回答一個核心問題：新加坡究竟是如何運作的？綜合12位決策者的經驗，他歸納出六個反覆出現的治理密碼。

第一個密碼：領導力在於價值、學習與執行

新加坡建國一代領導人的重要特質，是把公共職務視為使命，而不是取得權力或財富的工具。那個時代的領導人與公務員不僅敢於做出大膽的決策，也確保這些政策措施獲得充足的資源支持。

前公共服務委員會主席張贊成回憶，建國總理李光耀與前副總理吳慶瑞並不太在意提供意見者的職位高低。只要一位年輕官員真正掌握重要知識，他們就願意親自聽取。

吳慶瑞曾堅持要見一位日本基層官員，只為弄清楚磷蝦吃什麼，因為他正在思考，磷蝦能否成為新加坡武裝部隊低成本的蛋白質來源。

第二個密碼：生存的迫切性與脆弱性

理解新加坡治理，必須回到1965年的歷史情境。當時最重要的問題不是如何成為全球城市，而是：這個國家能不能生存？

何偉倫指出，多位受訪者反覆談到「生存性」與「永續性」：不只是活下來，更要確保國家能持續發展。因此，早期政策優先順序非常清楚：建立國防、創造就業、吸引外資，再透過教育培養經濟發展所需要的人才。新加坡早期教育政策甚至直接被稱為「生存導向教育」。

第三個密碼：長期規劃，是為未來保留選項

新加坡另一項廣為人知的特色，是長期規劃。

今天大家熟悉的濱海灣，早在1970年代就開始透過填海造地，為數十年後的城市發展預留空間。從土地、水資源、住宅到交通建設，許多政策的時間尺度都跨越數十年。

真正重要的並不只是「想得遠」，而是建立足以讓政策延續的制度。大型公共建設往往跨越不同政治任期，也涉及多個部門；如果制度不穩定，再宏大的藍圖也可能停留在紙上。

更重要的是，長期規劃不是押注單一未來，而是準備面對多種可能。例如，新加坡目前尚未決定是否發展核能，但已開始培養相關專業能力；能源、食品與供應鏈政策，也都強調來源多元化。

第四個密碼：大膽推動政策創新，不受意識形態框架束縛

1960、1970年代，許多發展中國家採取進口替代工業化，新加坡卻因國內市場太小，選擇出口導向，積極吸引跨國企業，引進資本、技術與國際市場。

貨幣政策也是如此。多數國家以利率為主要工具，但新加坡因經濟高度依賴國際貿易，自1981年起採取以匯率為中心的貨幣政策框架，並延續至今。

何偉倫提醒，長期成功之後，一個制度最大的風險之一，就是承擔風險的意願逐漸下降。過去成功的政策，不能因此被假定永遠正確；當環境改變時，即使是根本制度，也必須願意重新檢討。

第五個密碼：中央定方向，第一線要有權力

外界經常把新加坡視為中央高度集中的治理體系，但何偉倫提醒，許多成功政策背後，還有另一個容易被忽略的原則：授權。

例如，教育部給予校長一定空間，依照學生實際需要推動新方案；整筆預算制度則讓政府部門在既定財政額度內自行配置資源，同時承擔提升效率與生產力的責任。

這背後的治理觀念是：中央政府不必解決所有問題。中央應設定清楚的方向、責任與制度，再讓最接近問題的人，擁有足夠的資訊、資源與權力去解決問題。

第六個密碼：制度協調一致與緊密的跨部門合作

研究新加坡時，外界很容易挑出某一項制度直接複製，例如公共住宅、中央公積金、教育制度或產業政策。

但制度並不是可以任意拆卸的積木。以教育為例，課程改革如果沒有教師培訓、學校制度、升學機制與產業需求相互配合，再好的課程也很難單獨發揮作用。

因此，新加坡治理另一項關鍵，就是「全政府」思維。公務員跨部門輪調，其中一項目的就是培養跨領域視野；重大政策則往往需要不同部會共同協作。

前交通部長許文遠的一句話，也許最能概括這套治理哲學：新加坡成功的秘訣，就是把基本功做好——政府協調一致、政策相互配合、公眾充分了解情況，而且願意合作。

國家治理從來不只是政府的事情。再好的制度，如果社會缺乏信任與合作，也很難長期維持。真正支撐一套治理體系的，不只是政策設計本身，更是政府、企業與人民能否形成足夠的信任、理解與合作。

作者簡介_童振源

中華民國國際政治經濟學學者，現任駐新加坡代表，曾任僑委會委員長、駐泰國代表、國安會諮委、行政院發言人、行政院陸委會副主委、國立政治大學國家發展研究所教授、政大預測市場研究中心主任、遠景基金會中國經濟分析計畫主持人。

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