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全球172檔主權基金,台灣1檔都沒有…央行操盤40年成長不到3倍,國家資產如何活化專家提解方

全球172檔主權基金,台灣1檔都沒有…央行操盤40年成長不到3倍,國家資產如何活化專家提解方

黃煒軒

政治社會

攝影/劉咸昌

1378期

2023-05-17 09:36

台灣是否應該成立主權基金,近日在一場中央銀行修法公聽會中,引起朝野各方與專家學者的熱烈討論,究竟央行的外匯存底應該如何運用?在主權基金的設立上,它又應該扮演什麼樣的角色?

5月10日,立法院財政委員會舉行「《中央銀行法》第二十條及第三十三條條文修正草案」公聽會,會中,除央行總裁楊金龍、外匯局長蔡烱民等相關部會代表受邀列席之外,中華經濟研究院副院長王健全、政治大學經濟系教授洪福聲、台灣大學國家發展研究所教授周治邦,以及華梵大學特聘教授杜震華等十一位國內產經專家學者,亦都出席與會。

 

如此大規模的陣仗所為何來?答案是四個乍看之下有些「高大上」的字眼:主權基金

 

攤開由包含執政黨在內64名立委共同提出的《中央銀行法》第二十條修正案,條文指出,「為強化國家競爭力與安全,並累積國家財富,本行應提撥外匯儲備總額百分之10,設立外匯投資基金,對外投資於策略性產業、關鍵技術等以財務目標為前提之事業或計畫。前項基金應依《公司法》第一百二十八條之一成立政府獨資之股份有限公司,組織及運作等相關事項由主管機關定之。」

 

至於第三十三條修正案,則是將原「本行持有國際貨幣準備,並統籌調度外匯」一文,改成「統籌調度『及運用』外匯」。

 

楊金龍

中央銀行總裁楊金龍表示,央行不反對成立主權基金,但認為基金來源不應由外匯存底無償撥付。(攝影/劉咸昌)

 

《中央銀行法》第20 條、第33 條現行條文與修正草案比較

 

外匯存底運用太保守

投報率無法極大化

 

所謂「外匯投資基金」,即是一般俗稱的主權基金(SWF,Sovereign Wealth Fund),指由政府所建立並擁有,用於長期投資的金融資產或基金,基金的資金來源,一般來自於國家財政盈餘、外匯儲備或自然資源出口盈餘;代表國家如挪威、中國、阿拉伯聯合大公國及新加坡等。

 

草案的主要提案人、民眾黨立委吳欣盈,於公聽會中表示,之所以訴求成立主權基金,核心目的有兩個,一方面當然是希望「活化國家資產」,但另方面,顯然也試圖藉此解決央行沉疴。

 

「鑑於台灣的外匯存底持績累積……,但央行貨幣政策的沖銷措施卻未能完全發揮,無法抑制貨幣供給的大幅增長,導致社會游資充斥,長期來對資產價格上漲壓力影響甚大,造成年輕世代的生活壓力。」草案開宗明義寫道並直陳:「在央行長期採取低利率與低匯率的政策下……,甚而是導致當前產業發展不平衡、民眾所得和財富分配不均的主因……,而其中尤以央行的外匯政策為甚。」

 

簡單來說,提案立委期望透過主權基金的成立,能為外匯存底瘦身,導正央行貨幣政策的長期扭曲。

 

回到活化國家資產的角度,吳欣盈指出,央行是政府財政主力,但與其他國家主權基金相比,投資報酬率卻低得可憐;她以新加坡主權基金GIC為例,指1981年至今,GIC的平均年化報酬率約7%,40年來基金成長了17倍;相較之下,台灣央行平均年化報酬率僅2.64%,40年來成長不到3倍。究其原由,吳欣盈觀察,因為央行投資的「都是債券與外匯。」

 

她進一步表示,過去國內已有不少研究指出,央行的外匯存底運用過度保守,缺乏生產性,「全球目前已有172檔主權基金,但台灣一檔都沒有。」吳欣盈認為,央行在目前的職責下,以穩定市場為前提的外匯存底維繫,做得很好,但在「貨幣支持」以外的剩餘部分,就應以活化資產為前提去運用,例如投資股票、另類資產等,盡可能使「報酬最大化」。

 

對此,周治邦也認為,台灣央行的外匯存底資產組合,確實不夠分散,而且報酬率偏低,也因此,若能提撥外匯存底的10%成立主權基金,相信是一個很好的嘗試。

 

全球規模前10大主權基金一覽

 

主權基金未必穩賺

挪威退休基金也曾大虧

 

相較於立委與不少學者專家的躍躍欲試,央行在日前發布的報告中指出,國家主權基金的操作原則,因為訴求高報酬,往往偏重於較高風險與低流動性的資產,在承擔較大的「短期價格風險」前提下,未必能穩定增加國庫收入及支應預算支出。

 

報告以挪威政府退休基金(GPFG)為例,指其雖然在2020年及2021年間,創造雙位數的年化報酬率,但卻在2008年全球金融危機期間,損失了907億美元,又去年主要經濟體採取積極緊縮貨幣政策期間,其損失金額更高達1670億美元,以致當年GPFG的投資報酬率僅為負的14.1%。

 

不過,楊金龍在公聽會上也強調,央行並非反對成立主權基金,也沒說不能動用外匯存底,但不應「無償」從外匯存底撥付。他解釋,因為外匯存底資產有相對應的「負債」,例如民間部門所持有的新台幣通貨發行額與轉存款,以及央行的可轉讓定期存單(NCD)。換言之,央行認為,在未「等額」減少新台幣負債下,不宜直接無償撥用外匯存底予政府獨資的投資公司。

 

對此,洪福聲建議,台灣或可參考新加坡GIC的作法,由財政部發債,取得新加坡幣後,委託給GIC,GIC再自外匯市場購入外幣進行投資,或利用政府的預算盈餘或稅收,換取外匯存底後成立主權基金。

 

悖離「聖地牙哥原則」的精神

難以實現全球軟性外交

 

另方面,部分專家學者則認為,透過主權基金,台灣可取得關鍵技術發展戰略產業,或是透過入股他國優秀關鍵企業,進而獲得高層次全球「軟性外交」的機會。不過楊金龍質疑,如是的想法或許過度天真,他解釋,主要問題在於這樣的出發點,恐與當前國際主權基金普遍遵守的「聖地牙哥原則」精神相悖離。

 

「聖地牙哥原則」是一套適用於主權基金的自願性指導原則,2008年由全球26個主權基金於國際貨幣基金(IMF)工作小組中提出,該原則主要宗旨,包含了協助維護全球金融穩定、遵守「被投資國」的監管要求等。值得留意的是,「聖地牙哥原則」提出的背景,正是中東和亞洲國家主權基金競相入主歐美銀行之際;也因此,外界普遍認為,該原則即是為了防範部分主權基金假投資之名,行「國安滲透」之實。

 

至於公聽會中的另一爭議焦點,則是關於主權基金應該「由誰管」的問題。

 

對此,清華大學經濟學系教授黃朝熙解釋,央行政策操作主要是「維持穩定」,主權基金則強調「風險下的操作」。換言之,在兩者任務相衝突的狀況下,央行若同時經營主權基金,可能因基金營運考量,影響貨幣政策的推動。

 

因此,黃朝熙建議,若欲成立主權基金,宜以「專法」,而非修改《中央銀行法》的方式,讓主權基金的經營能獨立於央行之外。

 

呼應黃朝熙的說法,央行也在報告中指出,綜觀韓國、挪威、愛爾蘭、澳洲等國家經驗,都是以專法規範主權基金的設立及運作,因此建議應由政府全額出資,設立具獨立法人資格的「主權基金管理機構」,且明訂管理機構的政策目標。

 

吳欣盈

民眾黨立委吳欣盈認為,央行是政府財政主力,但與其他國家主權基金相較,投資績效仍有很大改善空間,顯示央行的資產亟待活化。(圖/取自吳欣盈臉書)

 

建議成立獨立機關

專責營運、避免政治干擾

 

不過,杜震華則認為,雖然他國主權基金多由財政部主導營運,但考量台灣的特殊國情,「社會上到底是比較信賴每年都錯估稅收,讓社會上要求政府對每個公民退款6千元的財政部,還是比較信賴在國際上連續獲得14個A的中央銀行呢?」

 

他引述央行前總裁彭淮南曾說過的一段話,「由於央行為政府部門的一分子,在達成物價與金融穩定目標的前提下,尚應配合政府之政策,提高民眾的福祉。」言下之意,是在必要時,央行還是可以從事「非傳統性」的業務。

 

然而,綜合多數與會者的意見,另成立「獨立機關」以營運主權基金的方式,或仍較為適切,對此,曾任台灣貝萊德投信董事長及美國商會執行長的李豪,即在其提交給立法院的報告中指出,獨立機構的好處之一,是可讓央行將精力集中在現有的職責上,而無須分神處理涉及外國股權投資的資產管理業務,至於另一個好處,則是可避免受到政治或私人目的的影響。

 

「我很高興看到央行願意支持……。」在公聽會中,李豪回憶,三年前,他代表商會向台灣政府提出成立主權基金的計畫建議時,仍可感受到央行濃濃的排斥與抵制,但不過短短幾年,央行態度已有了明顯轉變。

 

李豪更期許,隨著獨立機構的設立,未來五到十年,基金從外匯存底提撥的金額,可考慮漸進提升至15%,「全球前20大主權基金規模均超過1千億美元,台灣應逐步成為前20名。」

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