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延長退休年齡會是阻止勞保破產的最佳解方嗎?英國前央行副總裁:人口老化下的養老金改革挑戰

延長退休年齡會是阻止勞保破產的最佳解方嗎?英國前央行副總裁:人口老化下的養老金改革挑戰
▲作者米露・夏費克(Minouche Shafik)現任哥倫比亞大學校長,前任倫敦政經學院校長。(圖片來源:Author Photograph © Nigel Stead, LSE)

2023-11-01 08:59

上個世紀人類預期壽命提高是巨大的成就,但也帶來了一項巨大的挑戰:工作年齡人口必須供養越來越多老人。日本是65歲以上人口對工作年齡人口(20~64歲)比率最高的國家,而展望未來50年,該比率在先進經濟體將倍增,屆時每一名勞工將供養至少一名老人。多數中等收入國家目前的人口比富裕國家年輕得多,但它們的人口正迅速老化,而且國家遠未臻先進國家人口開始顯著老化時的發展階段,可以用來處理人口老化問題的資源因此較少。在非洲和南亞的低收入國家,人口往往相當年輕,它們的挑戰是創造足夠的就業機會,以及建立機制以確保國家將來有足夠的養老金。

 

人口老化與勞動市場的變化

 

社會透過政治程序,設定民眾符合資格領取養老金的年齡,藉此決定個人有權過多久的退休生活。俾斯麥1889年在德國創立第一個強制性養老保險制度時,退休年齡設為70歲。根據當時德國人的預期壽命,這意味著國家平均必須向國民支付7年的養老金。1916年,德國的退休年齡降至65歲——這意味著在今天,國家平均必須支付約20年的養老金。多數國家都經歷這種情況:退休年齡調升的速度,慢於預期壽命延長的速度,結果是民眾的退休生活越來越長。在多數中高收入國家,現在的勞工可望在退休後,度過人生最後約1/3的時間(圖11)。退休生活年數增加最多的國家,包括奧地利、比利時、智利、德國、盧森堡、波蘭、斯洛維尼亞,以及西班牙。

 

眼下的基本問題是:退休生活年數相對於工作年數增加太多,結果勞工在工作期間對養老金制度的貢獻,不足以滿足他們退休後的養老需求。這種問題在隨收隨付制度中至為明顯;在這種制度中,已退休勞工的養老金,來自現職勞工對養老金制度的貢獻。隨著老年人口增加而勞動人口萎縮,勞動人口的財政負擔越來越重。預計到了2060年,20大工業國(G20)所有國家,都將處於人口萎縮的狀態,而必須靠工作年齡人口供養的65歲以上人口,將至少是現在的兩倍。為了替這種養老需求買單,多數國家將必須大幅加稅,或容許債務負擔大幅加重。

 

這裡的問題不是人們活太久,而是他們儲蓄不足,而且太早退休。與此同時,人口老化的社會生育率較低,所以必須投入更多資源在年輕世代上,使他們的生產力足以照顧更大比例的老年人口。在這兩個方面,增加儲蓄和投資是必要的。

 

由於養老金制度沒有跟上就業形態的變化,尤其是日益流行的靈活就業安排,養老金不足的挑戰變得更加嚴峻。在許多國家,自雇者可以選擇不參加養老金計畫或僅提撥很少收入,結果是他們未來得到的養老給付比較少。有些養老金制度會懲罰經常換工作的人。許多並非長期受雇於一個雇主的人,往往自行安排自己的養老計畫,但他們的退休儲蓄往往不足,年老時就會面臨不夠錢生活的風險。值得注意的是,養老金制度未能調整配合彈性和兼職工作,顯著損害女性勞工的利益。結論是:養老金改革是必要的。

 

(圖片來源:《新社會契約》)

 

養老金改革的挑戰

 

如前所述,多數先進國家正在將養老相關風險轉移到個人身上,藉此應付人口老化衍生的財政壓力。在確定給付(defined-benefit)的傳統養老金計畫下,雇主承諾根據雇員的工資和工作年數,向他們提供金額確定的養老金。雇員對養老金計畫的貢獻,未必足以應付他們將領取的養老金,此一風險由雇主承擔。這種養老金計畫,如今正被確定提撥(defined-contribution)的養老金計畫取代。在這種計畫下,雇主提撥數額確定的錢到養老金投資帳戶裡,雇員將來的養老金來自該帳戶,但雇主不承擔該帳戶的投資風險,也不理會雇員將來領到的養老金是否足夠生活。很少人有財務能力去管理因此產生的養老風險,但確定提撥的養老金計畫,在世界各地正變得越來越普遍。

 

與此同時,在開發中國家,養老金福利僅限於正式部門,而在許多開發中國家,正式部門僅占經濟很小一部分。照顧老人的費用,通常主要由家庭承擔,而志願組織也承擔一些。開發中國家面臨的挑戰是:人口老化的速度,遠快於養老金制度普及的速度。除非養老金制度涵蓋更多勞工,家庭和政府資助的養老安全網承受的負擔將變得過重。因此,開發中國家必須優先促進正式部門就業、擴大強制性養老金的覆蓋範圍,以及針對退休年齡設定切合實際的期望。

 

雖然近年有所改革,但多數國家仍面臨養老金可持續性存疑的壓力,尤其是因為近年世界各地利率持續低迷,養老金投資的報酬率因此也偏低。這個問題有三種可能的解決方案:提高退休年齡、增加對養老金計畫的投入,或降低養老金承諾。近年來,各國三者皆有嘗試。增加養老金投入的方法之一,是藉由引進更多外來移民,輸入處於工作年齡的勞動力,但這會衍生政治和社會方面的困難。

 

換句話說,養老金改革涉及重新談判已不再可行的社會契約。這意味著必須鼓勵個人增加養老儲蓄和延長工作年期;使彈性工作者更容易、更自動地加入養老金計畫;以及為個人提供更有效地集體承擔風險的方法。最後,作為一種安全網,養老金制度應該保證人人都可以得到最低限度的養老金,以免最弱勢者年老赤貧,尤其是低收入者和工作生涯被打斷的人(主要是婦女)。理想的養老金制度,將為所有人提供最低限度的公共養老金,並提供各種基於保險的選擇,使勞工可以利用它們增加自己的養老收入。

 

問題是,養老金改革極具爭議;人們通常非常不願意放棄他們認為自己已經掙得、有權享受的東西。養老金改革也是高度政治性的,原因很簡單:老人的投票率高於年輕人。例如在經合組織國家,2012/13年度55歲以上選民的投票率為86%,而年輕成年人的投票率只有70%。老人在政治遊說方面,也往往非常有效。在先進國家,選民年齡中位數增加1歲,養老金公共支出對GDP的比例會上升0.5個百分點,這絕非偶然。

 

在多數國家,改革發生在財政壓力加劇的危機時刻。即使如此,養老金改革要取得政治共識,仍往往必須加入「祖父條款」(grandfathering),也就是過去的養老金承諾將會兌現,新規定僅適用於未來世代,而且設有漫長的過渡期。非洲、中東和南亞有許多國家的人口比較年輕,它們最好是在既得利益者鎖定不可持續的養老金承諾之前,及早採取行動。

 

延長工作年期

 

好消息是,人們已在延長工作年期,對未來將會工作更多年已有預期——至少站在提供養老金的立場,這是好消息。例如在經合組織國家,55~64歲人口的就業率從2000年的47.7%,大增至2018年的61.4%,而25~54歲人口的就業率則變化不大。在德國、義大利、法國和澳洲等國家,工作壽命延長的幅度最大,而教育程度較高的勞工是工作壽命延長最多的。世界各地的退休年齡都在提高(圖12);在高收入國家,退休年齡正提高至接近70歲,有些甚至已經超過70歲。在多數中等收入國家,退休年齡略低於60歲的情況比較常見,因為它們在調整適應預期壽命延長方面比較慢。

 

但是,即使延長了工作壽命,還是不足以應付退休生活延長造成的額外成本。縮窄此一差距最顯而易見的方法,是將退休年齡與預期壽命直接連動,確保工作年數與退休生活年數,總是保持適當的比例。許多國家已經這麼做,包括丹麥、愛沙尼亞、芬蘭、希臘、義大利、荷蘭和葡萄牙。葡萄牙的做法是:將退休年齡提高的幅度,設為預期壽命延長幅度的2/3。此一公式使葡萄牙公民在享受壽命延長的好處之餘,還能提高養老金制度的財務可持續程度。無論採用什麼公式,只要能使工作年數與退休生活年數保持適當的比例,進而使退休年齡跟隨國民預期壽命的變化自動調整,我們就能避免為了提高退休年齡而經常陷入政治角力,也可以給予人們時間調整期望。

 

(圖片來源:《新社會契約》)

 

然而,這種做法一直有爭議,一些國家因為在政治上遭遇反對,已經放棄了該政策。例如斯洛伐克就已經不再與預期壽命連動,僅將退休年齡提高至64歲。義大利則針對某些勞工,暫停退休年齡與預期壽命連動至2026年。西班牙也已經暫停這種做法,荷蘭則暫時凍結其實施。類似的逆轉也發生在加拿大、捷克和波蘭。

 

反對提高領取養老金的年齡,通常出於擔心公平問題。反對理由之一是延長的壽命可能是不健康的,而期望人們在不健康的情況下工作是不合理的。但證據似乎顯示,情況並非如此——延長的壽命往往是健康的,而由此看來,人們確實有能力工作更多年。另一個論點是:窮人往往比較早死,而從事體力勞動的人,可能無法工作更多年,提高這些人的退休年齡因此是倒退的做法。雖然這些論點都有道理,但估計顯示,因為退休年齡提高而利益受損的群體,僅蒙受很少損失。儘管如此,雖然可能有些複雜,考慮社會經濟條件不同者的預期壽命差異,為健康風險較高的人提供較多養老金是有可能的。

 

女性的養老金,也涉及重要的公平問題。在許多國家,女性的退休年齡低於男性,儘管她們往往比較長壽。加上女性的工作生涯往往比男性短,而且工資比男性低,女性的養老金因此通常顯著較低。例如在歐洲,女性的養老金平均比男性低25%。這正是為什麼女性在貧困老人中多得不成比例。長遠而言,男女退休年齡趨向劃一,加上一些政策致力為女性提供平等的就業機會,將有助縮窄男女之間的養老金差距。

 

作者簡介_米露・夏費克(Minouche Shafik)

現任哥倫比亞大學校長,前任倫敦政經學院校長。她曾擔任世界銀行副總裁、英國國際開發部常務次長、國際貨幣基金組織(IMF)副總裁和英國央行副總裁。

本文摘自星出版《新社會契約

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