不副署是什麼、倒閣門檻、解散國會條件？從立院「封殺覆議」到「釋憲卡關」全解析：5劇本僅剩2套能用

▲行政院不接受立法院通過的法案，或立法院不滿行政院長不副署法案，在我國「憲法」、「憲法增修條文」設計有多項制度解決。立法院示意圖，鄭鴻達攝影

鄭鴻達整理

鄭鴻達攝影

2025-12-17 17:06

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自2024年5月20日起，我國陷入前所未見的行政院、立法院高度衝突政局。中國國民黨、台灣民眾黨聯手主導的立法院，屢通過多項爭議修法或預算案，行政院屢次聲請釋憲，更是8度提覆議並遭否決。

此外，在覆議未果後，行政院長卓榮泰在2025年12月15日對於立法院所通過的財劃法採取「不副署」，並喊話立法院有意見可以提「不信任案」（倒閣），若立法院真因此提出並成功倒閣，總統賴清德同時也得依法解散國會。

在這段期間的行政、立法僵局過程中，「覆議」、「釋憲」、「副署」、「倒閣」、「解散國會」是什麼？《今周刊》在本文據不同狀況，推演五套可能劇本，並解釋這些「憲法」名詞內容與過往案例。

劇本一：立法院通過法案、總統公布後施行

立法院通過法案⭢總統於公布⭢行政院長副署⭢施行生效

正常情況

這是當在行政權、立法權、司法權都正常運作，且對於立法院三讀通過、決議法律案或預算案，行政院表示支持或無意見時，最常見之狀況。

劇本二：行政院認為法案窒礙難行提覆議

劇本2-1：立法院通過法案⭢行政院覆議⭢立法院15日內未做出決議⭢法案失效
劇本2-2：立法院通過法案⭢行政院覆議⭢立法院逾1/2支持覆議⭢退回立法院重審
劇本2-3：立法院通過法案⭢行政院覆議⭢立法院逾1/2否決覆議⭢行政院長接受決議⭢總統公布⭢行政院長副署⭢施行生效

覆議是什麼？

行政院對於立法院決議的法律案、預算案、條約案等，如認為「窒礙難行」時，可經總統核可後，在決議案送達的10日內，再送回立法院，請立委覆議（Reconsideration/Veto），立法院須於覆議案送達15日內作成決議。

若適逢休會期間，立法院應於7日內自行集會，並於開議15日內作成決議。若沒在期限內決議，或審議時有逾半數立委（57席以上）支持覆議，則原案失效；如逾半數立委仍決定維持原案，行政院長須接受原決議。

覆議案例有哪些？

自2024年5月20日總統賴清德宣示就任、行政院長卓榮泰組成內閣起，行政院迄今就藍白主導下的立法院，所通過的多項修法，共提出8次覆議，這8次均在行政院長卓榮泰未獲邀說明情況下全遭否決。

這8次覆議遭否決法案，包括國會擴權修法相關的《立法院職權行使法》、《刑法》，實質癱瘓憲法法庭運作的《憲法訴訟法》、提高罷免門檻的《公職人員選舉罷免法》、《114年度中央政府總預算案》、大幅提高警消等人員退休所得替代率，以及兩次「財劃法」修法。

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財劃法覆議8度遭藍白否決...卓榮泰：勿以為能蒙蔽國人眼耳成鴕鳥「不正常決議，政院沒必須執行壓力」

劇本三：行政院或立委聲請釋憲

劇本3-1：法案公布生效⭢行政院或1/4立委聲請釋憲⭢憲法法庭裁定暫時處分⭢法案暫不適用最長6個月⭢憲法法庭期限內裁定合憲或違憲
劇本3-2：法案公布生效⭢行政院或1/4立委聲請釋憲⭢憲法法庭裁定合憲⭢行政院接受決議
劇本3-3：法案公布生效⭢行政院或1/4立委聲請釋憲⭢憲法法庭裁定違憲⭢法案失效
劇本3卡Bug：法案公布生效⭢行政院或1/4立委聲請釋憲⭢大法官人數不足⭢憲法法庭無法評議、判決、裁定違憲⭢待解
劇本3卡Bug2：法案公布生效⭢行政院拒絕執行⭢立法院聲請釋憲⭢大法官人數不足⭢憲法法庭無法評議、判決、裁定違憲⭢待解

釋憲是什麼？

當立法院三讀法案後，無論行政院是否提覆議或覆議成功與否，行政院或是立法院逾1/4立委（29席以上）認為該決議有違反《憲法》之虞，可向司法院憲法法庭「聲請釋憲」（聲請憲法法庭解釋）。

在行政機關或立委聲請釋憲後，將由3名大法官組成審查小組，若3人一致同意不受理則結案；若有1人以上認為應受理，則移交全體大法官評議。審理時原則上採書面審理，必要時可召開言詞辯論。

受理聲請後，自2025年起新版《憲法訴訟法》施行後，憲法法庭在參與人數上，如要做出判決、評議，須有大法官現有總額2/3以上參與，且人數不得低於10人，過半數同意即可作出評議、判決；9人以上同意可作違憲宣告。

劇本三為何卡Bug？

中國國民黨、台灣民眾黨在立法院聯手提案修正「憲訴法」，後於2024年12月20日三讀通過，規定憲法法庭作成判決及暫時處分裁定，應經大法官現有總額10人以上參與評議，且違憲宣告人數不得低於9人。

司法院當時表示「深表遺憾」，直指若遇有大法官因卸任、辭職、免職或死亡而未及補足缺額時，恐將因不足10人無法進行評議並作成裁判，且同意違憲宣告人數須9人以上，人數未補齊前，將致極少數即得制約多數情形，且就算缺額補足，高門檻評決人數的要求，仍易致審案效率降低，不利保障人民基本權利。

藍白通過新版「憲訴法」前，司法院前院長許宗力、前副院長蔡烱燉、許志雄、張瓊文、黃瑞明、詹森林、黃昭元等7名大法官，已因任期屆滿，在2024年10月31日卸任。

目前在任大法官僅有七人，包括謝明洋（代理司法院長）、呂太郎、陳忠五、楊惠欽、蔡宗珍、蔡彩貞、朱富美，未達做出評議、判決的10人，與違憲宣告的9人門檻。如要突破此僵局，法界提出三種可能途徑，一是補足大法官缺額，二是再修法，三是由現有大法官依舊制宣告「憲訴法」違憲。

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藍白「憲訴法」癱瘓憲法法庭，大法官意見分裂兩派...法律學者批：疾風知勁草，時窮節乃見

劇本四：行政院長不副署法案

劇本4-1：行政院長不副署⭢立法院倒閣成功⭢行政長院請辭⭢總統重新任命行政院長
劇本4-2：行政院長不副署⭢立法院倒閣失敗⭢1年內不得對同一行政院長倒閣
劇本4卡Bug：行政院長不副署⭢立法院聲請釋憲⭢大法官人數不足⭢憲法法庭無法評議、判決、裁定違憲⭢待解

副署權是什麼？

「副署權」，是指依據憲法第37條規定，總統依法公布法律、發布命令，須經行政院院長之副署，或行政院院長及有關部會首長之副署。也就是說，行政院長不副署的法案不會生效。副署權是憲法本文給予行政院長獨立判斷的機制，也是權力制衡一環。

不副署會怎樣？

依「憲法」權力制衡設計，若立法院不滿行政院長不副署，除可向憲法法庭聲請釋憲（目前不可行，詳見劇本三Bug），也可依「憲法」增修條文第3條發動不信任案。經全立法院1/3立委連署、過半數同意即成功倒閣，行政院長須請辭，行政院同時「得」呈請總統解散立法院。

我國憲政史上「不副署」案例

行政院長卓榮泰此次不副署立法院修正的「財劃法」，為我國憲政史上，閣揆不副署「法律案」的首例。過去另一「不副署」案例，是1990年代，時任閣揆郝柏村拒絕副署時任總統李登輝提所提蔣仲苓升一級上將的「人事案」，最終該案未生效。

為避免後續人事任命再次出現此種總統、閣揆不同調的狀況，後續修正的「憲法增修條文」第2條第2項明定，特定人事任免與解散立法院命令，總統發布時，無須經行政院長副署。

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卓榮泰不副署財劃法「創憲政首例」！轟韓國瑜無視憲法拒總統邀請：立院有意見可提「倒閣」

劇本五：立法院倒閣、總統得解散國會

劇本5-1：立法院倒閣⭢總統解散國會⭢立法院改選⭢產生新國會
劇本5-2：立法院倒閣⭢總統未解散國會⭢倒閣成功⭢總統重新任命行政院長
劇本5-3：立法院倒閣⭢總統未解散國會⭢倒閣失敗⭢1年內不得對同一行政院長倒閣

倒閣（不信任案）是什麼？

所謂「倒閣」是指立法院對行政院長提出「不信任案」（Motion of no confidence），因不信任案一旦通過，行政院長必須辭職，內閣也將隨之總辭，因此才俗稱為「倒閣」，屬憲法增修條文所規範的憲政制衡機制。

「倒閣」須經全體立委1/3以上連署提出，且必須在提出72小時後，於48小時內完成記名投票表決，若經過半數同意，行政院長須於10天內辭職，閣揆「得」同時呈請總統解散立法院；未通過者，一年內不得再對同一行政院長提倒閣。

我國憲政史上倒閣案例？

中華民國憲政史上，共有三次倒閣的紀錄，都是由在野黨提出，且三次都沒成功：

第一次倒閣：在1999年時，在野黨質疑時任總統李登輝所提出得「特殊的國與國關係」論述，認為行政院無法有效制衡總統，因此在立法院對閣揆蕭萬長提不信任案。

第二次倒閣：2012年時，是因在野黨不滿政府「證所稅」改革，認為此引發資本市場劇烈反彈，並質疑政府施政導致經濟表現不佳、油電雙漲等爭議，因此在立法院對閣揆陳沖提出不信任案。

第三次倒閣：2013年時、太陽花學運爆發前，時任總統馬英九與時任立法院長王金平爆發「九月政爭」（馬王政爭），在野黨立委主張江宜樺內閣已喪失政治中立與正當性，因此提出倒閣。