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錯誤開發 全台處處都有「海安路」

錯誤開發 全台處處都有「海安路」

賴筱凡、楊政諭

政治社會

攝影/吳東岳

839期

2013-01-17 11:32

二十年的時光、逾三十億元納稅錢、無法計數的社會成本,是海安路開發案決策粗糙、人謀不臧所付出的代價。血淋淋的教訓告訴我們,草率的決策、無意義的開發,造成的禍害遠大於標榜的利益。土地正義與經濟利益如何平衡,是台灣人的新課題。

一箱箱厚重的文件,擺滿了整間辦公室,卷宗上密密麻麻的資料與數據,都記載著海安路地下街開發弊案的諸多證據。「浮報價格、收取回扣……」、「違背工程成規之設計及監造,另犯公共危險罪……」洋洋灑灑的罪狀,記錄在由陳鋕銘撰寫的起訴書裡。

就在海安路地下停車場啟用的前兩周,這樁從偵辦、起訴到審理長達十七年的弊案,終於在台南地院有了初步的判決:負責監造的成大土木系前教授郭炎塗涉及詐欺取財,判刑三年十月。

這就像是遲來的正義,卻怎麼也換不回海安路停滯的二十年。

 

圍標、詐欺、收回扣 工程遲未完工 民房頻頻損壞


說到海安路的一頁滄桑,都會從台南市前市長施治明說起,他為了促進附近商圈發展,提出海安路地下街政策。一九九二年一月二十八日,整個開發案在台南市政府簽訂合約,地下街長達八八○公尺、寬三十八公尺、共有三層,「聽起來很好,可是這裡真的適合做地下街嗎?」擔任過台南市都發局局長、現任新北市參議李得全搖了搖頭。

「先天不良、後天又失調,海安路地下街注定會失敗。」過去世居海安路,父親在老街上開設中藥房、現任台南市地檢署檢察官的陳鋕銘感嘆地說。海安路早年鄰近港區,是五條運河匯集而成的海埔新生地,地下有水流經過,地下街規畫卻從中截斷水流,後來工程承包又弊案重重,讓開發過程不斷延宕。

起訴書上指出,郭炎塗當時身為台南市都市計畫委員會委員,基於職務之便,事先掌握了全案的規畫方向,還找來竹聯幫元老陳啟禮旗下的泉安營造公司共同圍標。

工程設計不符規定、原料價格比市價高出十倍、賄賂公務員,能想像到上下其手的方法,都出現在工程裡。「安全觀測部分……合約總價由原來約二一○○餘萬元,提高到三四三○萬元。」中間的落差,就是因虛列項目、浮報價格,細節全詳列在起訴書上。

 

台南海安路

▲突如其來的開發計畫,居民連反抗力量都沒有,只能看著家被拆毀。

(攝影/耿傑生,姚瑞中提供)

 

虛擲逾二十七億元 每換一任市長就換一種花樣


像是工程用的材料,混凝土添加劑、發泡劑等,不只以十倍價格虛報,更因這些材料平常並未使用在地下開挖工程,潛藏公共危險,讓居民看了心驚膽戰。「那時我們常爬到頂樓,從高處看鐵皮內的工程到底在幹麼,根本是胡鬧,連續壁都不知爆開了多少次。」阿川伯倖存的房子就在地下街工程旁,他常擔心會不會哪天連家都沒了。

事實上,地下街工程造成附近房子損害的案例,整條街上到處都是。「我家的牆壁就倒了三遍。」陳鋕銘的話不誇張,光一九九三年至二○○三年間,附近居民房子受損的賠償金額就高達四一八六萬元,還不包括後續申請的賠償案例。一九九六年陳啟禮因治平專案掃黑流亡海外,工程也停擺,檢方調查,郭炎塗從整個工程案裡所得利益高達七三四二萬元。

九七年,施治明下台,張燦鍙接任台南市市長,居民原以為海安路地下街工程有解,結果落空了。

「每任市長一來,都有很多花樣,像張燦鍙一下子說要把整個工程填平,一下子又要BOT(民間興建營運後轉移政府),結果還不是蝦米攏嘸(什麼都沒有)。」或許是拖了太久,阿川伯談起這段往事,情緒沒有太多波瀾,像是麻痺了。

地方人士抨擊,由於原為地下街所編的四十二億元特別預算,已支出二十七億元,要有不同的名目,才能再撥預算。張燦鍙取消地下街開發,原本說要改為停車場,後來又要將部分區域規畫為美術館,美術館又一度改成水族館,還有親子遊樂城。

工程設計變、變、變,到了二○○○年,海安路地下工程的設計就已經變更了七次,每次的名目都不一樣。此外,張燦鍙主張用BOT的方式,與財團合作,承包商也換了好幾家,編列的預算達一.九億元,還是不了了之。

○一年,許添財接手台南市市長,「他很堅持,地面上先通車,地面下的事再來想辦法。」李得全說。

其間又發生承包商偽造工程保單,承包商換了又換,工務局長也一個換過一個,預算追加越來越多,直至海安路地下街被貼上「蚊子館」惡名,承包商在銀行端貸不到錢,市府也難從中央政府拿到預算,工程就這麼擱置下去。

「我從○四年接任工務局局長開始,朋友都警告我,如果是海安路地下街的文件,都不能蓋章。」台南市工務局局長吳宗榮坦言,海安路地下街工程弊案牽扯甚廣,相關的官司就多達十五件,公務員當然避之惟恐不及。

 

台南市長

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海安路背惡名 預算下不來,工程差點開天窗


然而,海安路位居台南市中心,放任這個大窟窿,顯然是都市發展毒瘤。一○年,現任市長賴清德一上任,就到海安路去視察。

「每個人都跟我說,海安路太複雜了,不要去碰就什麼事都沒有。」賴清德不諱言,一個開發工程案拖了近二十年,歷經三任市長都解決不了,也難怪友人會出言勸阻。

但他明白,海安路問題一天不解決,台南市民對政府觀感就不會好,「一條街蓋二十年,影響的居民何其多啊。」賴清德的方向很明確,要在最短時間,讓海安路工程落幕,延續許添財的規畫,將地下街改為地下停車場。

「○八年,行政院就已經通過五.五億元預算,要讓整個地下街停車場工程完工,可是直到市長都換人了,最後一筆預算一.二億元卻怎麼都下不來。」吳宗榮說,他們跑遍了內政部、營建署、經建會,都不得其門而入。「像是起厝(蓋房子)起一半,師傅卻換人,房子一定蓋不好。」

於是,賴清德首要任務就是要錢。他帶著吳宗榮跑過一個又一個部會,最後找上時任行政院祕書長林中森,才敲開一扇窗,最後一筆預算在一二年教師節進來。「如果沒有他(指賴清德),可能海安路工程還在拖延。」吳宗榮說得坦白。

 

政策太草率 全台蚊子館多達一六三件


「海安路講到最後,還是政策太草率。」陳鋕銘深深嘆了口氣,即使今日海安路繁榮似錦,二十年傷痛卻永遠刻在台南人的心中。

從台南市回到新北市出任官職的李得全,如今回憶起這段歷程,感觸良多,「選舉支票浮濫地開,如果不是錢太多,怎麼會想到在這樣的地方蓋地下三層樓的地下街。」

確實,選舉支票一張張開,讓行政院公共工程委員會列管的蚊子館數量就多達一六三件,不論是「一鄉鎮市一停車場」、「一鄉鎮市一游泳池」,都讓政府砸大錢,蓋出一堆閒置的蚊子館。

多年追蹤蚊子館的藝術家姚瑞中不諱言,「台灣錯誤開發的情況沒有減少,根本是變本加厲!」過去是蚊子館,現在演化成圈地蓋園區。

而像海安路這樣徵地開發,最後又一拖二十年的開發案,不只浪費公帑,還造成人民的痛苦。以台中市火車站後方的「中華城」開發案為例,面積多達二十二.七四公頃,原本是台糖台中廠區,加上部分私有地,喊出台中市東區最大開發案口號,由威京集團標下,準備打造大型購物中心。

只是「中華城」沒蓋成,倒因地下全面開挖,挖出大坑洞,逢雨就成大水塘,最後開發案喊停,開發案也從購物中心變作大學城,最近更乾脆轉型規畫湖濱生態池。

其實,土地開發利用,目的都在增進公共利益,但若徵收浮濫、爭議不斷,像是彰化二林的中科四期徵地風波、苗栗大埔農地徵收,便可能讓人民未蒙其利先受其害。「政府的決策思惟都是看數據,數據要漂亮,開發園區最快,但他們都看不到,除了經濟利益外,每塊土地上還有更深遠的意涵。」姚瑞中說得直率,政府張著縮減城鄉差距的旗幟,卻未深入思索這些開發是否適合每個地方。

海安路的故事裡,一開始也是高舉公共利益大旗,「最後我們的公共利益提升了嗎?」陳鋕銘反問。


幸好,在荒唐的官僚外,有一群默默努力的人們,給了海安路一個近乎喜劇的結局。但其他也因開發政策錯誤而受害的地區呢?在這個新時代的開端,是經濟開發與土地正義的天平該平衡的時候了。

 

台中中華城

▲位在台中火車站後方的大水塘,1997年當地因「中華城」開發案被迫拆遷,約23公頃的土地荒廢6年,開發失敗卻成生態池。

 

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