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公投耗資15億卻後果不明 台灣該向瑞士學習的幾件事

唐筱恬

焦點新聞

陳永錚

2019-01-17 15:30

二○一八年十一月二十四日,全民滿心期待地出門投票,參與公投元年。結果卻是問題叢生,不只排隊排出一肚子火,一次多達十題公投,不少題目的文字涉及雙重否定,看得霧煞煞。不少民眾帶小字條進入投票場所,甚至把答案抄在手上進去公投,投票亂象頻傳。

但台灣已經選擇開啟公投制度,沒有回頭餘地,這場耗費約15億元新台幣的公投案,全民到底學到什麼教訓?中選會目前著手修正《公民投票法》,並羅列七大修法重點,如延長公投案公告時間、人權議題不得公投等,挽救公投亂象,而這一次如何借鏡瑞士、美國等制度,讓公投更完美,似乎刻不容緩。

 

看不懂題意  仍做出決定

這次十個公投案從成立到公投,僅短短一個多月的時間,成案倉促且議題分散,舉凡同婚、能源、正名通通都有,民眾根本沒時間好好討論、思辨。舉例來說,這次同婚議題的正反團體護家盟婚姻平權團體,正反兩方支持群眾各自用片面資訊,如兩好三壞、三壞二好的「懶人包」式大加宣傳,未激發思考。台灣大學政治學系教授王業立觀察,這次公投成案與討論的時間太短,「很多民眾對議題不甚理解,最後都是拿著懶人包公投,失去公投意義。」

 

而且公投與選舉一起舉行,也讓公投議題失焦,出現泛政治化的痕跡。例如幾位國民黨縣市首長候選人這次紛紛以反空汙作為主要政見,也順勢提出公投案,要求政府每年降低1%火力發電。從結果論,公投反空汙票數795萬張,與國民黨一八年選舉整體得票數相近,不免讓人質疑公投淪為政黨動員工具。

 

這次的教訓,讓不少人覺得公投與大選必須拆開。民進黨立委劉世芳就主張將公投與大選脫鉤,將每年世界人權日十二月十日定為公投日。不過政治大學法律系副教授廖元豪則憂心,「公投與大選脫鉤,投票率自然不高,那就失去公投的意義。」

 

另外,這次公投實務作業上大排長龍也令人詬病,許多民眾苦等二到三小時才完成投票,甚至波及地方首長選舉,被批評為烏龍一樁。反觀實行公投有百年歷史的瑞士,卻從來不曾發生這種事,他們怎麼做到?

 

瑞士頻繁舉辦公投案,一年舉行四次,而且不與大選合併,一次僅三到五個題目。曾到瑞士觀選的中山大學政治學研究所教授廖達琪說,「瑞士政府公告一年安排四次公投,現在案子都已經排到二○三七年了」,而且每個議題都有至少六個月時間討論。」

 

重點是瑞士公投投票方式多元,能避免排隊投票之苦。廖達琪說,瑞士公投有80%都採通訊投票,政府一個月前就把公投選票寄到民眾手上,民眾可以先填好,採通訊投票、跨區投票等方式,或是時間到了到火車站設置的投票箱投遞,而沒有在家先填好選票的民眾,也可到現場圈票,不會造成投票塞車現象。

 

後果不明  通過後無從執行

這場公投大實驗最爭議的還是題目本身,不僅題目涉及多重否定句,讓人閱讀吃力,題目也不夠明確,留下一連串問號,通過後也讓政府也無從執行。例如以核養綠公投案過關,只確定要廢除《電業法》裡二○二五年必須實現完全非核家園的規定,但由於提案未明確說明是要以何種能源取代,導致未來要維持現狀,還是延役核二、核三廠,或重啟核四,變成大家各自解讀。

 

這次公投運作後也發現,公投仍然需要中立機關協助。廖元豪說,在美國,很多州的州政府會提供公投提案人法律諮詢,協助提案人把題目釐清題意,若提案是「以核養綠」,就必須另外設定題目是要核三延役,還是繼續發展再生能源,一次把爭議講清楚。

 

瑞士人事事都公投、公投數量為全球之冠,但人民創制、複決權的使用方式有所不同。瑞士公投創制權只能用於修憲,而一般公民複決權,只能用在立法機關過關的法律條文上。廖達琪說明,「瑞士國會通過的法律,一百天內人民都可以公投決定是否同意,雖然這樣的制度不見得適合台灣,但也讓瑞士國會立法時更為謹慎。」以免國會立完的法,立刻被民意否決。

 

至於像是同婚這類的人權議題,到底能否公投?其實,在瑞士除了死刑、鞭刑等不得公投外,其餘題目毫無設限,例如瑞士○五年就公投通過承認同性婚姻;而○九年瑞士公投決定反對建清真寺尖塔,該提案被視為侵犯人權,結果提案居然過關了,被瑞士人視為民主恥辱。

 

而公投結果如果出現爭議,該如何解決?

 

在美國則有大法官作最後定奪。譬如,美國加州曾經發起禁止同性婚姻的公投,結果遭到美國聯邦最高法院判決違憲,並宣告加州同性婚姻合法化,顯示大法官釋憲位階仍舊超越全體民意。

 

台灣在兵荒馬亂之際實行公投,儘管漏洞百出、爭議連連,但至少跨出直接民主第一步,接下來如何從教訓中吸取經驗,是全民接下來的功課。

台灣公投該向瑞士學習的幾件事

一年公投4次  瑞士社會如何不被撕裂?

 

跨越北半球,另一端的「瑞士」是如何不疾不徐,每年完成四次公投,——行使公民權力/權利?《今周刊》訪問瑞士民主基金會國際合作部主任布魯諾.考夫曼(Bruno Kaufmann),以下為問答內容。

 

問:台灣在公投過程中,議題的正反雙方相互對立、沒有交集,瑞士如何讓意見不同的雙方在公投前充分溝通、理性對話呢?

 

答:台灣2018年11月24日舉行公投,時間上非常趕,而且一次出現太多議題。公投最可貴的是,人民從中得知議題並形成看法,而不需要有太高昂的情緒。

在瑞士,一個公民提出關於國家層次的提案到成案,通常要花上很多年。首先,必須花18個月進行連署,好不容易成案後,還必須再花2至3年才能公投,這段期間政府與國會會進行審議,公民也會進行討論。

 

像台灣這次同婚議題一次出現5個案子,在瑞士會分成好幾個投票日來進行,而且相衝突的意見不會在同一個時間點發生,不會讓民眾在公投時感到困惑。

 

公民審議一項議題往往需要時間,也需要適當的輔助資訊做配合。瑞士公民投票至少6周前,有投票資格的公民會收到一本公民小冊子,裡面詳盡解釋公投案、涉及哪些相關法律的修法,以及支持者與反對者的意見,而且翻譯成4種語言,供民眾閱讀。

 

問:台灣公投結束之後,中選會將立法「人權項目不得公投」,瑞士如何避免將涉及人權的題目拿出來公投呢?

 

答:這是一個弔詭的問題。在瑞士以及其他國家,公投是強化人權合法性的過程,所以人權方面的議題可以公投,只有是否「廢除死刑」、「動用酷刑」等題目不能拿出來公投。

 

關於同婚議題,瑞士國會2004年通過同性婚姻法案時,保守派人士就發起了公投,當時瑞士的同婚團體也爭論人權不得拿出來公投,然後在2005年6月5日的一場公投,超過50%公民支持同性婚姻法案。同婚團體在法案過關後說,「這是他們遇過最好的事」,比國會、法院做出通過同性婚姻法案這項決定還要意義重大。同性婚姻合法化需要時間,我相信台灣很快又會舉行公投,希望屆時有更適合的程序與足夠的時間。

 

問:瑞士一次公投幾題?如何投票才不會大排長龍?

答:瑞士一年公投10至15項議題,但分成4次舉行,所以一次不會超過5題,大多時候只有2或3題。而且為了提高投票品質,不同議題會分開來投票。

至於投票的方式,在瑞士投票有一個月的時間,民眾可以在這段期間內的任何時間點投票,可以寄信投票,也可以到投票站投遞;人在國外的瑞士人,也可以透過網路投票,方式非常多元。

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