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美國經濟 誰來掌舵? P.134

美國經濟 誰來掌舵? P.134

全國性經濟政策已經過時,華府不再是經濟宇宙的中心,無論民主黨與共和黨人都必須正視這一事實。

如果目前走勢不變,美國將在一年後,進入進口商品與服務總成本首次超越聯邦歲收的新紀元。換言之,無需多久,美國人付給外國人的錢,將比他們付給本國政府的還多。

美國目前每年進口總值約二萬二千億美元;聯邦政府歲入二萬四千億美元。這數字何以重要?

因為七十年來,華府一直是最能影響美國經濟的巨無霸,但這一切即將走入歷史。聯邦政府仍然舉足輕重,但全球經濟影響力更大。

對於可望出任眾院議長的南西.裴洛西(Nancy Pelosi),出任歲入委員會主席的查爾斯.蘭吉爾(Charles B. Rangel),與其他民主黨新領導人而言,這都是一大震撼。當然,他們還是能夠推動相關法案,但即使法案經布希簽署生效,近年來美國工資成長疲軟的現象仍難望改善。原因是,導致美國人收入降低的,主要是中國與印度崛起,以及全球化競爭轉劇等因素。民主黨人無力扭轉這種趨勢。

無論你屬於哪個政黨,擁有甚麼宏偉的構想,運用甚麼經濟政策,華府控制經濟的能力已遭全球化壓制。無論你是共和黨減稅派、主張大舉開支的華爾街鷹派分子,或是矽谷科技人,你屬意的經濟政策手段已不再有效。

直到十年前,美國經濟相對而言仍稱得上自給自足。當時聯準會主席葛林史班(Alan Greenspan),很確定他只要調整利率,美國經濟機器最終必能響應。華府有關財稅與開支的決定,能夠決定美國成長的走勢,世上其他經濟事件,如九○年代中期的亞洲金融危機,對美國影響不大。


無效的減稅與減少赤字

如今世事已變。自一九九五年以來,美國進口額從國內生產毛額的一二%增加到一七%。國內投資的外資比重,也從九五年的七%增加到約三二%。也就是說,美國比過去更對全球經濟開放。現在,影響美國經濟的許多政策手段,不出自華府,而出自北京、倫敦,甚至墨西哥城。

葛林史班與繼任的聯準會主席柏南克(Ben S. Bernanke),經過好一番掙扎才發現這項事實。

為壓制經濟成長,為房市降溫,兩人自二○○四年以來,十七度調升短期利率,緊縮國內貨幣供應,但外國投資人補足了差距。

其結果是,今天,美國十年期公債利率為四.六%,與聯準會開始增息時完全不變。對需要貸款購屋的人,這是好消息,對爭取軟著陸的決策人,這消息不妙。

布希總統也面對類似問題。他大舉節稅,使巨額資金湧入經濟,以刺激生產,創造就業。問題是,愈來愈多生產作業移往海外,節稅手段造就的就業機會遠不如預期。曾任柯林頓總統首席經濟顧問、現經營華府一家經濟顧問公司的羅伯.夏匹洛(Robert S. Shapiro)說:「傳統宏觀政策手段的效用今非昔比。我們不再知道如何確保就業與工資的強勁成長。」

領導國會的民主黨人必須了解,減少赤字未必能帶來較佳經濟成果。裴洛西在選前誓言抑制預算赤字,她告訴選民:「美國家庭既然應該知道如何量入為出,國會也理當如此。」就政治角度而言,這麼說或許言之成理,但經濟證據顯示,減少赤字對刺激投資與成長助益不大。

紐約聯邦儲備銀行的一項新研究指出,「金融政策變化只能引起極微的投資反應。」

若干科技產業領導人,如思科系統(Cisco Systems)的約翰.錢伯斯(John T. Chambers),與創投巨人Kleiner Perkins Caufield & Byers的約翰.杜爾(John Doerr),一再鼓吹將更多稅款投入研發,使美國更具競爭力。這些構想雖然恢宏,但無論基於經濟與政治觀點,都難站穩腳步。沒錯,增加研發經費是民主、共和兩黨少數達成共識的領域之一。裴洛西與眾院民主黨人去年提出「創意進程(Innovation Agenda)」,布希也在今年一月的國情咨文演說中,宣示他的「競爭力計畫(Competitiveness Initiative)」。


全球化對決策的挑戰

問題是,在全球經濟新世界中,公司不斷調整在全球各地的工廠與設施布局,美國工人未必能因美國資金投入研究而直接受惠。舉例說,儘管五年來,聯邦醫療研究開支高達一千二百五十多億美元,但在高級生技與醫療商品方面,美國仍有龐大而且持續擴增的貿易赤字。

現在的決策人,必須在巨額商品與金錢跨國界流動的情況下管理經濟。布希總統顧問小查爾斯.布萊克(Charles R. Black Jr.)說:「聯邦政府對經濟只有邊際性影響。」前民主黨眾議員、現為明尼蘇達大學教授的提摩西.潘尼(Timothy J. Penny)也說:「華府遠不如過去那麼有影響力。不必是經濟專業人士,也能看清這一點。」

我們甚至不知道做為一個國家,我們究竟成敗如何?根據一切傳統指標,美國經濟都呈現一片榮景。失業、通膨與利率,維持在相對低點。股市不斷升溫,家庭財富即使經過通膨調整,猶勝於九○年代的景氣巔峰。就很大程度而言,這一切都是全球經濟之賜。全球經濟為美國帶來廉價商品與熱錢,助長美國的擴展。但五年來,真正的工資持續遞減,貿易赤字龐大,美國能否繼續保有競爭力已引起各方疑慮。

針對這些顧慮,華府提出了一連串小規模解決辦法,例如年金系統的改革等等。但美國需要的,是一種全規模經濟政策新構想,或是因應全球經濟多樣性而提出的兩、三種宏觀構想。

首先,華府應該進一步掌握美國工人與業者在現今經濟環境中的真實情況。在這種環境中,財富與收入同樣重要,發生在上海的事件,重要性不亞於芝加哥出現的大事。如果一個家庭住的房子房價節節攀升,它的收入卻減少了,這個家庭的經濟狀況算好轉還是惡化?如果一家美國公司在印度或中國開辦一處研發設施,它為美國工人提供的就業機會是增加還是遞減?就整體而言,對美國的經濟成長有加分或減分效果?我們沒有必要統計數字,無法答覆這些問題。

其次,我們需要運用經濟政策中一項未經運用的重要手段:醫療保健。政界人士與經濟學家,大體上視醫療為一種壓低競爭力的成本。醫療是美國各級政府長程預算赤字的主因,是美國國民儲蓄的首要殺手,透過公司健保得以免稅的形式,還是美國稅收最遭扭曲的一個項目。

這一切都是不爭之實。但醫療保健也是私營企業就業的巨大泉源,是科技最先進的一處經濟領域,此外,它提供的還是一種永遠不嫌多的服務。它甚至是一種投資,因為較健康的美國人可以工作得較久,更能享受人生。我們必須視醫療為成長的助力,而不是阻力。


建立全球性的經濟機構

最後,我們可以建立一個全球性機構,治理全球經濟;當然,這是一種大到或許現在根本無法考慮的構想。歷史告訴我們,市場經濟很容易遭金融危機傷害,惟一解決之道就是強有力的中央銀行。九○年代亞洲金融危機期間,聯準會扮演的角色,就是一個例證。

但隨著中國與印度爆炸性地成長,聯準會再也無法扮演如此角色,能夠取而代之的新機構卻遲遲未能出現。前財政部長、現任花旗集團高級主管羅伯.魯賓(Robert E. Rubin)最近說:「我們沒有能將全球經濟中真正有分量的國家凝聚在一起的政策機制。」最佳解決之道,是建立一種享有實權的全球性中央銀行,但除非爆發真正讓世人嚇破膽的全球金融危機,這仍然只是一種夢想。

我們今天所了解的經濟政策,相對而言是一種近世產物。它首創於三○年代的約翰.梅納德.凱因斯(John Maynard Keynes)。他主張政府應擁有緩和經濟下挫衝擊的能力。凱因斯派經濟學家主張政府以調降利率、減稅,與增加開支等方式,緩和經濟不景氣的效應。

今天,我們可以視凱因斯提出的處方為經典政策,因為即使死忠派自由市場論者也同意,打擊不景氣是各國政府的本分。經典政策用於今天的現代全球經濟仍然有效。房子如果失火,即使水管漏水,你仍然應該用它極力灌救。

以華府在二○○一年不景氣期間,採取的因應作法為例。我們幾乎可以算準葛林史班調降利率的時機,民主黨人對布希的減稅雖頗有怨言,但在龐大的金融與貨幣刺激下,那一年的不景氣程度最輕確是不爭之實。而且復甦情況也不太差,經濟於當年第二季回穩,平均成長率達二.八%。

問題是,有鑑於投入之巨,復甦原可以更為強勁。消費者與企業不是傻瓜,他們會購買廉價的進口貨,而不是較昂貴的美製商品與服務。六年來,美國進口額增加三個百分點,形成就業成長所以如此緩慢的主因。相對而言,在八○年代初期與九○年代初期復甦期間,進口在國內生產毛額的比重只增加約一個百分點。

在開放式經濟中,經典政策不再是利器。無力在不景氣過後創造就業,已經是嚴重缺失。但我們都應該關切的是,下一次不景氣會出現甚麼狀況?外國投資人非常樂意把錢投入美國。

但假設美國發生不景氣,投資其他國家的前景因此比投資美國更亮麗。外國投資人於是撤資,從而推高美國利率,迫使美元貶值。高利率遲滯了經濟腳步,貶值的美元使進口更昂貴,引發高通膨,經濟於是陷入泥淖。更惡劣的是,柏南克與聯準會為對抗通膨,不得不維持高利率。

且不談這些未必成真的假設。我們要問的是:全球化如何影響近數十年來,美國自由派與保守派訂定的長程成長政策?或許最有名的,首推供應面經濟論。這個理論的邏輯如下:低稅率鼓勵工人工作得更久,稅後報酬率的增加能鼓勵儲蓄與投資,使創業人士願意擴充業務。


再造榮景的合理之道

根據美國企業研究所(American Enterprise Institute)經濟政策研究負責人凱文.哈塞(Kevin A. Hassett)的說法,全球化實際上增加了減稅的壓力。他說,如果稅率太高,「企業收入既能如此流動,錢會一走了之;國際減稅大賽已經展開,而且每個人都得參與。」

問題是,減稅未必能為成長帶來重大加分效應。美國財政部今夏發表的研究報告指出,布希總統的減稅計畫就長期而言,只能使國內生產毛額增加○.七%。很顯然,低稅率只是國際競爭眾多決定要件之一。誠信的政府,有效的醫療系統,具有相當教育程度的勞工大眾等等,也同樣重要。

減少赤字是又一大理念。以降低赤字為長程成長策略的推理很簡單。減少預算赤字應能提升國民儲蓄,從而導致較低的利率,較小的貿易逆差,企業投資因而增加,製造更多就業機會。

九○年代,當魯賓在柯林頓任內為經濟政策掌舵時,情況正是如此。

但在全球化影響力更為深遠的今天,這套推理愈來愈站不住腳。在金融市場全球化幾乎無所不在的情況下,美國預算赤字對利率的影響力大為縮水。目前約二千五百億美元的赤字,約占美國國民儲蓄總額一四%,當然極為可觀。但以全球儲蓄而論,它只占二%。跨國界資金流通限制的放寬,也使布希政府比較不在意赤字的作法更加合理。

減稅與降低赤字做為政策工具的效能,因全球化而大打折扣,那我們還能做甚麼?造成九○年代新經濟(New Economy)榮景的,主要是科技變化與創新。因此,再造這種榮景的合理之道,應是增加政府在研發與教育項下的開支。

問題是,在聯邦研發開支與高科技就業機會的創造兩者之間,很難建立直接聯繫。儘管美國在醫療研究上投入巨資,五年來,製藥、生技與醫藥裝置產業僅增加一萬九千個就業機會。


產業外移與教育的危機

事實真相是,愈來愈多企業將研發作業移往中國與印度。錢也隨後流出。據統計,單在今年第三季,美國創投業者投資中國與印度公司的錢就高達四億餘美元。有鑑於資源日趨短缺的現實,研發投資是否能取得預期效果令人憂心。柯林頓總統任內擔任勞工部長、現在柏克萊加州大學任教的羅伯.雷奇(Robert B. Reich)說,「(在研發上)資助其他國家的作法,美國還應該、還能持續多久?」

教育是另一套問題。教育當然是競爭力關鍵所繫。哈佛大學經濟學家克勞蒂亞.高定(Claudia Goldin)說:「如果國民教育是推動改革的引擎,我們的表現實在差勁之至。我們有相當一段時間,沒有資助高等教育。」

這裡有兩個問題。第一個是,有學士學位的美國青年,三年來實際工資幾乎減少了八%。另一個問題是移民。九一一事件以後,儘管管制更加嚴厲,在理工科系畢業新生中,外國學生仍占幾近四成。我們需要在教育上更加投入,但值此勞動力變化多端的時代,將資源投入何處是棘手難題。

在全球市場掛帥的世界,全國性經濟政策或許根本上已經過時。華府不再是經濟宇宙的中心。

無論民主黨與共和黨人都應該正視此一基本事實。(By Michael Mandel)

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