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公債法凸顯鳥籠地方自治

公債法凸顯鳥籠地方自治

林全

名人專欄

835期

2012-12-20 10:04

目前中央與地方政府的運作仍沿襲「鳥籠式」地方自治觀念,中央要靠《公債法》修改草案防止地方財政失衡,恐怕無效。

配合五都升格需要修訂的《公共債務法》,終於在日前由行政院完成修法草案,送至立法院審查。

該草案幾乎擴大了所有各地方政府的舉債上限,唯有財政狀況最佳的台北市,舉債額度被大幅刪減,也因此引起北市府反彈,成為修法的爭議焦點。

不過這個焦點同時轉移了社會注意力,使得《公債法》所凸顯的幾個財政制度問題,因而受到忽略,未免令人可惜。

第一個值得正視的制度問題,是利用《公債法》規範政府舉債上限,究竟能否貫徹財政紀律,有效防止財政失衡?答案恐怕是否定的。因為不是每個國家都會立法限制政府的舉債上限。政府理財其實和民間理財不同。前者具有量出為入的特色,後者則是量入為出。

當政府基於公共政策需要,必須增加支出,但又沒有稅收支應,只有舉借一途時,往往不會因為舉債已達立法限制,就被迫放棄該項公共政策。因為立法設限的是政府,增加支出需要的也是政府。既然是自己給自己設限,那麼只要政府重新立法,放寬舉債限制即可。這種情況在我國已是屢見不鮮。事實證明,靠《公債法》貫徹財政紀律,難免力有未逮。

唯一例外的是歐盟國家。這些國家的舉債限制受到加入歐盟的集體決議所約束,不是個別國家所能單獨改變。但即使如此,歐盟至今對於歐豬五國的舉債過度問題,也是束手無策。

歐盟對於所屬國家的舉債限制,難以有效貫徹的尷尬情況,和我國中央政府限制地方政府舉債,卻難以有效約束地方政府,其實面臨相似困境。這個困境也是我國《公債法》需要正視的另一個制度問題。

不是每個國家的中央政府都會立法限制地方政府舉借。在完全落實地方自治的國家,地方政府舉債必須地方自己負責償還。既然地方自己負責償債,當然不需要中央政府操心,限制其舉借額度。所以美國聯邦政府不會限制加州政府舉債額度;但加州政府就算倒閉,聯邦政府也沒有義務要承接加州債務。

我國一九九○年代才通過省縣、直轄市等地方自治法。在此以前,中央政府係依據行政命令,推行「鳥籠式」的地方自治。此時中央掌控地方財政,也承擔地方財政平衡的責任。至於地方政府的功能,則是向中央爭取經費,滿足支出需要。所以中央政府才要透過《公債法》,限制地方舉借,以免過度承擔地方支出擴張的財務責任。

台灣在一九九○年代實施地方自治法後,所有中央與地方的運作仍沿襲「鳥籠式」地方自治觀念,以至於中央與地方財政關係,至今糾纏不清。《公債法》亦然。

這個問題如果不能逐步釐清,我國的政府競爭力將很難改善。歐盟與希臘的財政關係,足以作為借鏡。
(本專欄隔周刊出)

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