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北北基合併須兼顧效能

北北基合併須兼顧效能

林全

政治社會

837期

2013-01-03 10:03

北北基管轄區廣、人口多,如果合併為一,必須恢復三級政府制,設置鄉鎮市公所等自治團體,否則效能會比現在更差。

沉寂一段時間的北北基合併議題,日前由新北市再度提出,這個議題值得重視。北北基有相互連結的大都會區,卻各自為政,而轄區劃分又不甚合理,的確有檢討和改變的需要。

其實,任何國家地方政府的轄區形成,往往都有其歷史背景,以及政治或社會原因。但無論背景及原因為何,地方政府轄區劃分,如果不能提升政府效能,遲早面臨改變的命運。

北北基的根本問題,是三個不相隸屬的地方政府,其中台北市和基隆市完全被新北市轄區所包圍。故如果台北市或基隆市符合地方政府的最適轄區範圍,那麼新北市的轄區顯然太大;如果新北市的轄區範圍才是最適,那麼台北市和基隆市的轄區顯然太小。

所以即使不探討治水、教育、交通或治安等如何協調的效率問題,單就台北市和基隆市轄區完全被包含在不相隸屬的新北市內,就可以判斷這樣的地方轄區劃分,很難發揮政府效能。

但將北北基合併是否為合理的解決方案呢?答案卻是未必。原因不僅是「葉爾欽效應」(編按:地方首長權力太大,對中央政府產生威脅)等政治理由,而是北北基之下如果沒有鄉鎮市地方自治團體,那麼合併後的北北基仍然是最基層的地方政府,這樣的基層地方政府將難以運作。因為轄區太廣,人口太多,遠遠超過基層地方政府的合理經濟規模。

什麼是基層地方政府的合理經濟規模?這個問題涉及人口、面積、交通,與自然地形,甚至社區文化差異等因素,也許沒有簡單的答案。但參考具有地方自治的經濟進步國家經驗,像北北基這樣的轄區,最多可能區分成上百個基層地方政府。所以北北基如果要合併為一,除非恢復三級政府制,於其下設置鄉鎮市公所等自治團體,否則行政效能只會比現在更差。

通常經濟與政治越趨成熟的社會,基層地方政府的規模往往較小。地方規模越小,人民越容易參與公共事務,也越容易培養民主政治素養,於是更有利於小地方政府運作。如此形成良性循環。

台灣社會由威權體制邁向民主政治初期,民主素養不足,加以地方自治的權責規範不完備,轄區劃分偏重政治與社會需要,忽視了經濟功能,使得民主政治素養難以提升。於是形成惡性循環,甚至不少鄉鎮市自治淪為黑道治理。這是過去五都升格,配合取消鄉鎮市自治,沒有招致太多反彈的原因。

但如今北北基若要合併,轄區擴大勢必凸顯沒有鄉鎮市自治的缺陷。改革不能務實,極可能以失敗收場。務實的作法或有討論空間,但轄區重組未嘗不是短、中期可以考慮的政策。長期則應檢討地方自治法規,使五都之下得以設置權責分明的地方自治團體,北北基合併才有可行性。
(本專欄隔周刊出)

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