在今天看見明天

全台大追蹤 為何台灣淪為蚊子館王國?

林奇伯、研究員:王炘珏、攝影:陳弘岱
2017-12-27
滅蚊大作戰

全台大追蹤 為何台灣淪為蚊子館王國?

林奇伯、研究員:王炘珏、攝影:陳弘岱
2017-12-27
全台大追蹤 為何台灣淪為蚊子館王國?
滅蚊大作戰

閒置公共設施,被戲稱為「蚊子館」。它們耗費大量的人民納稅錢,餵養好大喜功、亂開支票的政治人物,然後淪落成只能養蚊子的廢墟。根據行政院公共工程委員會資料,全國遭列管蚊子館共一○八個,平均造價約二.三億元。但《今周刊》調查發現,加計地方控管及學者實地踏查找出的隱藏黑數,估計全部至少五百件以上,總建設經費超過二六一○億元,可讓全國中小學生吃十七年營養午餐!

多麼令人痛心的數字!政府官員長期耽溺在「建設才是硬道理」的思惟中,過度樂觀地預告興建後所能帶來的經濟效益,不僅消耗國庫、浪費資源,更拖累國家競爭力。

 

可怕的是,舊蚊未滅新蚊又生,為防患未然,以大資料庫分析方式,盤點出蚊子館八大惡性基因,讓全民與政府可據以檢視,揪出孵化中的蚊子館,期使台灣擺脫「蚊子之島」的困境,展開新生。

 

錯誤的政策,比貪汙更嚴重!」還記得二○○九年監察院糾正蚊子館時說的重話嗎?不幸地,時隔八年,蚊子館非但沒減少,反而更加滿天飛。官方統計的數量,從監院首度組成跨委員會專案小組清查至今,共四二七處遭到行政院公共工程委員會列管,陸續活化後,帳面上還剩一○八件。

 

然而,基於工程會與建物所屬機關「不重複列管原則」,一○八件蚊子館只是冰山一角,檯面下的「黑數」更為驚人。《今周刊》綜合長期關注閒置空間議題的台灣師範大學美術系兼任副教授姚瑞中實地訪查的七百餘件、民間公共工程促參顧問公司助理研究員黃政勛統計的二六一件及記者調查統計的一百餘件,交叉比對,剔除活化成功案件後發現,總數仍超過五百件,估計總建設經費超過二六一○億元。

 

熟稔政府建物與土地利用流程的前內政部長李鴻源則對本刊說,「我以擔任過內政部長和工程會主委的經驗告訴你,正因管轄系統混亂,全台灣沒有一個人確切掌握過蚊子館的總數,可以確認的是,總數目絕對高過工程會數字!」

 

台灣中央與地方政府負債已達七兆元,瀕臨法定上限;勞保與軍公教年金,都在破產邊緣。政府卻持續浪費公帑,持續舉債興建這麼多蚊子館,無疑將台灣推向錢坑深淵!

 

從全台最大蚊子聚落南投中興新村乖舛命運,可印證御史大夫們的話,蚊子館孳生的罪魁禍首,正是錯誤的政策。

 

台灣精省已屆二十年,過去繁華喧鬧的省政府所在地中興新村,褪去權力,只餘荒涼。昔日令人豔羨的花園別墅,處處斑駁;斥資八二七七萬元興建、號稱台灣第一座「小巨蛋」的中興體育館和游泳池,都符合國際賽事標準,但一九九八年完工至今,只辦過一次體育賽事和二次大型活動。

 

首度深入全台最大蚊子館聚落:南投中興新村
矛盾政策連三套 挖出要命的錢坑

 

來到中興新村的小巨蛋,從外觀看,依然乾淨氣派,但打開大門,一道黃色封鎖線橫阻,屋頂長年失修漏水,光滑木製地板已成內層朽爛的公安陷阱。

 

其實,中興新村現在有個新名稱,叫做「中興新村高等研究園區」,占地廣達二五九公頃,分為北核心、生活區、南核心三大塊,由科技部中部科學工業園區管理局管轄。近十年來,中央與地方接連下了三道政策,陸續編列一○七億元預算,已投入超過六十億元土地徵收與工程費用,希望擴大利用,卻因政策未經完善評估、彼此矛盾,反而滋養出這個全台最大的蚊子館群。

 

目前北核心為省府機關辦公廳舍,尚在使用;生活區共有二四二七戶宿舍,因當年承諾公務員可居住到老死,目前陸續收回了八九二戶;南核心占地四十八公頃,是根據○八年,前總統馬英九「愛台十二大建設」政策所推動,○九年在立法院朝野爭議中拍板,另外花五十八億元向民間購地,這正是蚊子館群「連環套」政策開端的第一套:為了兌現選舉政見,強行投錢打造研究園區。

 

離譜的是,一一年事後環評結果揭曉,整個園區「不得工業量產」,僅能當作研發基地,但行政院國科會仍發放土地徵收補償款,執意興建,導致日後園區招商困難、上下游產業鏈無法成形。

 

緊接著,一二年,在文化資產保存風潮下,南投縣政府宣告將園區九成面積畫為「文化景觀區」,直接全區保存,不得改變任何地景風貌,老舊建築陷入連修繕都難以進行的泥淖。

 

這三道政策,前後相隔不過四年,在同一位總統任內,把中興新村層層套死。殷鑑不遠,如今,行政院國家發展委員會又再度統整地方意見,打算藉著前瞻計畫預算,繼續在中興新村倒錢活化,「財政錢坑」之勢儼然成形。

 

「我們也是有不得已的苦衷,現在不能修繕、沒有使用人口,連想邀請藝術團體免費進駐,都因『硬體破舊』而難以利用。」中科園區管理局副局長施文芳面對《今周刊》記者的詢問,緊張又無奈地說,文資保存真的不是科技部的專業,現在國發會已研議將土地移交國有財產署,往文資開發方向研議。

 

 

轉向文資園區  將燒掉24億修繕費用

 

然而,轉向文資園區,不但將讓南核心區變成缺乏腹地的「科技孤島」,未來生活區的宿舍若因文資利用而全區保存,以中科管理局過去每棟一百萬元到一百四十萬元的修繕成本估算,粗估得花掉二十四億元修繕費用,重點是,還不一定有足夠的參觀人潮維持營運成本。

 

「政策支票」、「預估錯誤」、「腦殘決策」等三大蚊子館惡性基因,在中興新村表露無遺。

 

以為蚊子館只存在於偏遠地區嗎?錯了,寸土寸金的大台北捷運黃金地段,也存在著市價高昂的「黃金蚊子館」,還上演了一齣雙北兩市政府互控租金損失的荒謬劇。

 

獨家直擊精華地的棄樓:北捷景安站聯開大樓
欠缺整體思考 難以招租閒置八年

 

位於新北市永和區捷運中和新蘆線上的景安站聯合開發大樓「美麗景安」,是每三、四分鐘就有列車通過的便利共構宅;二○一八年年底,環狀線即將開通,後續利多更是可期。

 

記者到現場實地探查,環狀線與聯開大樓間的聯通橋已經完工,車水馬龍的入口大門,招牌卻顯示出三、四樓辦公室全面閒置,五樓僅有部分空間是產權所有人新光人壽的通訊處。閒置辦公室的屋主,正是台北市政府。

 

從○九年聯開大樓完工至今,整整八年,台北市把它空著,甚至全面停止招租,讓市民資產白白折舊,也不另作社福、藝文替代空間用途。直到一五年,台北市府突然向捷運環狀線所有權機關新北市政府,索賠閒置損失房租六三○○萬元,才被審計部盯上。

 

根據審計部調查,辦公室是台北市基於共同開發案而分回,卻從頭到尾未進行出租作業時程規畫,也未與新北市政府協商施工影響,嚴重影響開發經營績效。

 

「事情其實很簡單,房子是他們(台北市)的,自己空在那裡,沒講出來,大家怎麼會知道呢?」新北市政府捷運工程局副局長李政安說,要分攤水電費可以接受,但把閒置的責任直接往外推,就難以理解。

 

台北市捷運工程局接到本刊詢問,一開始十分緊張,指派租賃課受訪,並一口咬定是連通橋施工噪音影響出租效果,但本刊問到施工期僅有二年多,另一屋主新光人壽也能照常辦公,為何一閒置就是八年?租賃課才坦承,「期間有請不動產公司評估過,是因為每層樓空間太大、格局不方正等因素才影響出租,他們建議可採直接賣掉、切割成小坪數出租,或降低租金三個方式處理。」

 

時常處理蚊子館陳情案件的立委吳玉琴辦公室主任孫一信分析,這是典型嶄新房屋、豪華地段養蚊子的例子,在前期規畫時,政府對於大坪數聯合開發分回地產欠缺總體思考,工期中不斷更改設計,種下「預估錯誤」和「工程陋習」基因。事後又消極等待地價上漲、租客回流,未轉撥其他用途,空耗資產。

 

 

工程會坦言 人為因素是「生蚊」根源

 

「大家看到的是蚊子館,我看到的卻是成片的蚊子國土!」長期觀察台灣空間利用的建築設計師陳世良感嘆說,只要開車沿著西濱快速公路(台六十一線)或高速公路從北往南,兩側隨便一逛就是興建許久未能完工的工程,或是建好的閒置工業區、觀光園區、社區活動中心、公有市場、體育設施,連雲林離島工業區都有一大片填海造陸的蚊子土地,堪稱世界奇觀。

 

「台灣要發展國際觀光,旅行業者乾脆出版一個蚊子館觀光指南,一定會在國際間造成轟動。」陳世良說,「也只有把這些國家恥辱都攤開來,才能真正敲醒執政者的腦袋吧?」

 

公共工程委員會主委吳澤成坦承,撇開因時空變遷而閒置的設施不談,不可諱言,規畫不當、行政程序未完成就動工等「人為因素」,確為蚊子館不可忽視的主因。待生成後,再來活化、解套,都是被動亡羊補牢,必須在規畫之初、發包期間就辨別出工程具有「孑孓」本質,將它從預算中刪除,或發回重新規畫,否則台灣將永遠有源源不絕的蚊子館再生出。

 

為此,本刊經研室以大資料庫綜合分析,歸納出蚊子館生成的八大「惡性基因」,同時採訪長期「打蚊」的專家們,分析心目中「最經典」的案例,讓惡性基因更無所遁形。

 

 

政治人物個人偏好 脫離現實需求

 

在預算編列之前就已顯現的,包括「競選政策支票」、「腦殘決策」、「一次性任務」、「都市有我也要有」、「地標迷思」等五大基因。預算編列後、工程發包前,從規畫細項與招標過程可看出的,則有「競爭型計畫」、「預估錯誤」、「工程陋習」等三大基因。

 

立法委員吳思瑤指出,稍微有點經驗的文官在規畫興建案時都可隱約看出輪廓,「只是首長好大喜功,愛把個人偏好和歷史定位放在公眾利益之前,下屬又投其所好,沒有勇氣提出異議,導致建設與現實脫節。」

 

她特別點名的前總統馬英九「全民泳起來」系列游泳池蚊子館,就是屬於與實際需求脫節、欠缺務實營運計畫的「腦殘決策」型。「一○年,馬英九因為自己熱愛游泳,一聲令下,全台學校都要興建游泳池,直接跳過了可行性與後續營運經費嚴謹評估這一關。」吳思瑤說。教育部體育署迅速編列共十二年七十八億元,興建一百五十座游泳池預算。

 

過程中,雖然立法院和輿論群起反彈,但根據教育部文件顯示,行政單位仍不斷自圓其說,「有其必要,保證不會變成蚊子池,將嚴格審查配套措施」,強行過關實施。

 

隔年起,「泳起來」系列就被監察院審計部連三年查核為監督不周、採購缺失、進度延宕、虧損或缺乏經費而有停用情形。七年過去了,工程會列管規則中,還特別有個項目明列游泳池閒置評估標準,目前教育部管轄項下尚有五座游泳池閒置。

 

李鴻源則點出「一次性使用」的荒謬性。他嘆了口氣才說,在台北花博會、世大運規畫之前,他就反對濫建體育場館,「如果真要做,也得和整體城市戰略統整在一起思考。」

 

 

營運比裝潢重要,政府怎不懂?

 

「我挑明來講,花博就是台北市看到上海要辦世博,就想跟著做,完全沒有看到上海把世博格局拉得很高,是翻轉城市國際格局大戰略的一環。」李鴻源說,「輸人不輸陣」心理下,為了辦活動而硬辦,沒思考長遠營運計畫,造成花博會後大家腦袋突然空掉,在低度使用壓力下,反過來勉強活化,現在成為缺乏統一主題的大雜燴型對外租用建築群。

 

一七年,台灣青年選手在世大運中佳績連連,感動人心,但背後也有一棟斥資二十一億元興建的和平實小籃球館,完工後只在預賽時使用過一次。因為它容納不了龐大觀看人潮,最後決賽乾脆移師小巨蛋舉辦,現輾轉交由教職員數僅三十一名的校方,監督委外廠商營運。

 

「嚴重背離興建目的,我完全不看好後續能回收二十一億元造價;世大運選手村蓋在空屋率極高的新北市林口區,藉著社會住宅的名目來興建,也是未來的蚊子館潛力股。」李鴻源說,他當時擔任內政部長,只提出「應先有後續營運計畫再興建」,就在政府內部被扣上「反世大運」、「反進步」的帽子,大加撻伐,讓他十分心冷。

 

設計一○年花博會流行館的建築師黃謙智表示,全花博園區只有他那棟有先見之明,是設計成可拆卸、可回收的綠建築,連鋼架都做成榫接結構,外牆寶特瓶磚也沒澆水泥,隨時可換地再搭建,因為他早就料到花博建築群沒有宏觀營運規畫。

 

「這是很簡單的邏輯,興建園區就像開咖啡館一樣,建設只是基本配備,營運才是關鍵。沒有一個咖啡館老闆會把全部成本和思考,只放在前端裝潢與風光開幕典禮上,他們的最終目標一定是開幕後,每天該如何營運、營造氣氛、帶動人流和金流。」黃謙智說,把政府公共建設說帖拿出來,當作咖啡館創業企畫書來看,只要開幕後的營運計畫篇幅未滿三分之二的,就是可疑的蚊子說帖。

 

至於競爭型計畫,姚瑞中以詼諧的語氣「鄭重推薦」台灣各縣市都存在的「工商園區」系列蚊子館。

 

縣市競爭型計畫,是濫建的根源

 

姚瑞中指出,包括二○○○年後陸續開發的「科技工業園區」、○八年風靡一時的「有機農業園區」、一二年崛起的「綠能環保園區」等,多是先列出近期國家重點發展項目,再基於平衡城鄉差距原則,由中央負擔五○%興建經費,地方自籌另外五○%,往下通函各縣市政府提案競逐。

 

「這就是為外界所詬病的『競爭型計畫』,讓各縣市比腕力,誰贏了,誰就拿去。尤其是現今地方首長各擁民意,高舉『為家鄉建設』大旗,只要在企畫書上把需求性、必要性、財務可行性、使用人次、自償性、營運管理計畫等,寫得漂漂亮亮,幾乎都會分到一些預算,雨露均霑。」姚瑞中指出,這使得工業園區毫無戰略地散落於全台各地,進而荒廢,遭套牢地主也很難再釋出。

 

監察院一七年七月對科技部提出的糾正案就明白表示,台灣有近七成科學工業園區入不敷出,作業基金整體自償率未達核定標準,業態甚至相互排擠,廠房和土地閒置率高達八、九成以上。直到十月,行政院長賴清德才拍板,日後工業區用地閒置太久,將強制拍賣。

 

隨著競爭型計畫而來的,就是「預估錯誤」和「工程陋習」,此類工程大多公開上網採價格最低價得標,使營建商養成「先標到再加錢」的心態,施工過程中不斷追加預算,時程一再延宕。

 

根據工程會一六年資料顯示,若以總變更次數除以招標案件數計算,預算五千萬到二億元的公共工程有六七%追加經費、八六%時程延宕;二億元以上工程則有八二%追加經費、九五%時程延宕,比率高得驚人。如此一來,邊做邊等錢,邊做邊改設計,品質當然堪虞。

 

其實,行政單位並非沒看到問題嚴重性,只是消極以對。按照行政院組織改造進程,工程會早在四年前就應整併到其他部會,但基於其為行政院內部「第三公證人」角色的重要性,一旦併進其他部會,就可能發生「球員兼裁判」的矛盾,才順延到二年後整併。然而,改組前不啻為改革良機,利用工程會尚維持獨立運作的這二年,徹底檢討和規畫,才能讓台灣一舉擺脫蚊子之島宿命。

 

本刊綜合學者、建築師、立委、官員等專家意見,彙整出三大杜絕蚊子館再發生的解方。

 

 

解方一》誠實盤點蚊子館總數
分級分類逐一解決

 

蚊子館黑數龐大,是因政府列管系統分為兩個,一為主管公用設施使用狀況的工程會,因人力不足,無法主動全面清查,當被學者、媒體或審計部揪出後,才提交由審議會研判。閒置單位主管機關若為縣市政府,將被扣發統籌分配款;而機關若在審議會上主張可自行監管,工程會就會放手。

 

第二個系統是國有財產署或縣市財政局,管理所有機關與非機關用地資產,因資訊封閉、各自為政,單位可自行決定活化、變更用途、拆掉或變賣等最便捷途徑。若審計部未能查出閒置情事,就常有消極遮掩情形。

 

李鴻源指出,誠實是解決問題的第一步,現在應該馬上進行跨部會、跨地方總盤點,把帳算清楚,分級分類,做成未來評估和審議工程政策的SOP客觀指標。此舉只要總統一聲令下,半年內即可完成,不會花費太多成本,端看執政者有無勇氣和誠意。

 

解方二》落實「生命周期成本法則」
不符合成本效益  果斷打掉

 

連一般人買車,都知道要用「生命周期成本法則(Life Cycle Costing)」計算,把資產獲得、使用、最終報廢三階段,都納入購買決策考量,預估油耗、維修、折舊、殘值等成本,然後再選擇一輛最適合自己的車。

 

現在政府公共工程標案就像一個原先想買輛Nissan(日產汽車)的人,卻在議價過程中,被偷偷硬塞給了一輛頂級法拉利,整輛車的生命周期成本在頭期款就全部花光了,後續別說保養、維修費,連車貸都付不出來。

 

吳思瑤指出,台灣行政部門習慣將把關責任完全推給立法院或地方議會,各種華而不實的建設案都包裹在同一份預算書中,議員只有給和不給兩種選擇。決策者把虛假方案硬塞給議會,承包商再把昂貴隱藏成本硬塞給政府招標單位,若有把國家資產當作自己的財產來管理,絕對不會漫天撒錢。

 

工程會主委吳澤成非常認同生命周期成本法則的精神,他坦承,縣市競爭型計畫案和招標過程需要再把關得更嚴謹,到底是源頭就低估了興建經費,或施工風險過高,都該務實面對,若真不可行,就要斷然停止,否則連工程款都不夠支付,遑論後續經營。

 

解方三》依照全國國土計畫
嚴防「借殼再上市」

 

台灣國土僅三萬六千多平方公里,卻遲至一七年十月才有第一份完整的「全國國土計畫」草案,國土功能分區圖則預定二○二二年公布。沒有規畫,才會導致各類不切實際、毫無章法的建案搭上「競爭型計畫」途徑,散落在各地。

 

從他國經驗來看,荷蘭遇到國土低於海平面危機,與台灣部分地區地層下陷處境相似;日本經歷泡沫經濟時代濫興潮,就是台灣經濟發展的前車之鑑。兩國最後是在新國土規畫戰略出爐後,嚴格避免舊有建案趁機改名「借殼上市」,新規畫硬體工程則依循「自然生態」與「人口消長」精神,做機動式調整,而有全新風景。台灣八四○○億元前瞻基礎建設可借鏡,避免像澎湖縣大倉文化創意園區這種早已遭當地民調否決的案子,再藉機「借殼上市」。

 

姚瑞中打個有趣的比方,蚊子設施和孑孓計畫,就有如膽固醇般經年累積,要降低膽固醇,唯有更改飲食習慣,才能把壞膽固醇打消掉。

 

蚊子館,這件台灣經濟發展下人人可見的國王新衣,不能因為是「老議題」而不被持續關注,反而應該是因為「老是解決不了的議題」,而被更深度地凝視。八大惡性基因已經解出,三大解方已經分明,要不要勇敢直視,考驗著執政者施政的良心與大眾監督的決心。

 

延伸閱讀

【你敢揪,我敢查】全民揪出蚊子館熱線

【蚊子館採訪後記】與蚊共舞 和官員跳恰恰

爬梳蚊子館議題的過程,宛如穿越一座荒煙漫漫的廢墟迷宮,輾轉迂迴,時常在某些關鍵細節或案件上像鬼打牆一樣,反覆來回多次,才找到正確路徑。最後走出來後,不禁對台灣社會「硬要蓋」的建設迷思感到五味雜陳。 然而,也因為走過這麼辛苦、曲折的路程,方得以從鳥瞰的角度,向讀者完整呈現蚊子館生成脈絡。

澎湖縣硬要蓋 共有10餘座遊憩設施蚊子館

閒置不用的遊憩設施高達10餘座,澎湖縣仍斥資5億元經費,興建「大倉觀光文化園區」,未完工就停建的現場,只剩下一個媽祖神像基座。

斥資1百億元填海造陸 雲林縣離島工業區放著閒置

雲林縣離島工業區堤防外,有一片耗費1百億元只完成三分之一的填海造陸土地,半途而廢,20年來完全閒置。

官民互訟13年 雲林縣二崙鄉乳品加工廠的廢墟光年

位於雲林縣交通主幹道旁,竟有一座蚊子館,官民互訟13年,閒置成荒涼廢墟。當地民眾建議,電影導演不妨前來取景拍攝靈異片。