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公共金融是BOT的救命丹 P.12

公共金融是BOT的救命丹 P.12

2003-06-05 16:45

資本市場裡,有所謂的公共金融( public ficinal ),指的是政府發行的債券,包括國庫券、市府債券,以及準政府機構或公營事業,像是發電廠、水公司等規模龐大且有固定收益的單位;這些單位的營運或運作狀況,與整體的經濟環境搭配,而不是跟著個別產業的波動而走。

一九七五年紐約市政府發生嚴重的財務危機,幾乎瀕臨破產。主要原因是先前發行的市府公債無力清償,雖然市長沒有宣布破產,但是也差不多了。為了維持市政的運作,紐約市長向聯邦政府求援,希望能給與財政補助,沒想到竟然遭到當時美國總統福特的拒絕,紐約郵報便刊出一行斗大的標題,意思大概就是:「福特對紐約說,去死吧!」

當時的情況是,外有石油危機,內有市府未做好公共金融規畫,向銀行短期借款挪作長期支出使用;原本紐約市政府打的如意算盤是,只要付得起利息,等拖到下一任再說。沒想到油價大漲,造成通貨膨脹,利率往上躥升,市府財政便捉襟見肘,撐不下去了。

從這裡就可以知道,不要以為「政府」有什麼了不起,懂得風險控管這一套;政府不過是一群政治從業人員聚在一起的任務編組而已,不會比一般的專業人士高明到哪裡去。

一般人常犯的毛病,公家單位卻更嚴重。幸好後來有一位在Lazard Brothers任職的投資銀行家Felix Rohaytn,出面挽救紐約市的財政,才使這個全球第一大城免於破產遭致清算的命運。

Rohaytn設計一些長期公債,利用市政府的公權力及僅剩「微薄」的公信力,再四處奔走,總算讓紐約渡過這場危機。如今即將屆滿三十年,紐約市又陷入類似情況,不過程度卻沒有三十年前嚴重。

紐約這回遇到的問題是全世界各國都頭疼的狀況──經濟不振。所幸這回利率處於低檔,所以問題也不急迫;不過再度突顯公共金融的重要性,也再次提醒政府單位,別以為政府不是營利事業機構,就可以不在意穩健財務規劃的重要性。

在台灣,中央政府與地方政府也有財務糾葛不清的情況,另外,為了拉抬經濟,政府推動公共建設的案子更為積極,因此對於資金的需求更為殷切。目前台灣的公共金融一則是政府預算, 包括稅收、發行公債、向銀行貸款,或進行 BOT (興建、營運、移轉)交由民間興建營運。

台灣的銀行雖然多,但是要嘛就一起做聯貸,要嘛就沒人敢冒險;就好像走夜路一樣,人多好壯膽,但不表示人多就不會碰到鬼。所以一有較安全的公共建設融資案,幾家大銀行就積極爭取;但是銀行股本有限,一旦遇到高鐵或六輕這類重量級的案子,無力獨自承接,所以動不動就組成銀行團進行聯貸。

有趣的是,聯貸搞久了,協辦銀行會以為主辦銀行應該能完全掌握授信品質,便輕忽以為沒有風險;而主辦銀行則會認為,自己只占了其中一部分,有風險大家分攤,何況也不會這麼倒楣,所以在審核過程也出現疏失。

然而夜路走多,管你人多人少,難免會碰上鬼。最近看到不少公司出了問題,債權銀行也都是一長串,好像端午節的粽子一樣,顯然聯貸並不能降低銀行的經營風險。

大型案子向銀行融資的另一個問題是,目前貸款利息雖然便宜,但是不見得會一直便宜下去;一旦經濟循環向上、景氣好轉之際,利率也會調高,而且也不容易借到錢;當貸款期約屆滿時,要再續約展延,便須提防銀行改變借款條件,甚至不願續約。

一般 BOT 的案子都在二十年以上,銀行普遍不願承作這麼長期的案子, 就算承作了,利率也不可能固定下來,至少有一部分的利率是浮動的; 對 BOT 業主來說,每隔一陣子就要調整一次利息支出,稍有個閃失,便會掉入如紐約市以短支長的窘境。

BOT 會虧錢的原因,有很大因素來自於利息控管不當。當然企業虧錢是一回錢,但是若因此影響到對老百姓的電力、自來水或大眾交通運輸的服務,那可就不只是企業盈虧問題而已了。

台灣政府常常會協調郵政儲金系統釋出較便宜的資金, 協助 BOT 或重大公共工程業者籌資;問題是,郵儲金不是政府的錢,不能由政府決定如何支配運用。郵儲金普遍是社會較弱勢族群的血汗錢,他們多數不懂得理財。如今政府動用行政權力,讓業主取得便宜穩定的資金,卻犧牲了存戶的利益,也讓他們暴露在未知的風險之中。

如何透過公共金融擴大公共建設?培養債券市場是首要之務。紐約市政府就是靠著債券市場起死回生,而個別單位也可以發行債券籌資。 如以 BOT 方式興建焚化爐,可以先成立一家公司,發行公司債籌集初期資金,焚化爐蓋好後經營一段時間再交給政府;假設經營時間為二十年,便可發行二十年期的公司債。

因為是 BOT 案,通常和政府簽有長期合約,政府也有一定的補助。 在營運期間,因為有穩定的現金流入,便可以陸續還錢繳息。當然長期債券利率會比短期來得高,但是事前的財務規畫若做得好,反而可以趁現階段利率較低的時候,發行長期債券。

政府發公債大致可分為  General  Obligation  bond (一般負債)或 revenue bond (收益性債券),前者重保本,後者重收益, 不過後者利率雖高,卻也可能虧本。還有一種為 Utility bond (公用事業債券),如發電廠、水公司等。此外還有交通債券,與公用事業債券類似,但以交通事業為主,如收費的高速公路、捷運系統、飛機場等。至於其他如醫院、大學院校等機構,擁有固定且可靠的收益,也適合發行債券籌資。

這些公共金融的好處, 一是可讓 BOT 進行順利,日後不會成為整體財政的負擔; 再者,不須等政府編列預算,省掉立法院的流程,效率會高出好幾倍。 同時BOT 或公共建設案,很受到國際金融市場的歡迎,國際大型基金也有投資的壓力,雙方一拍即合。台灣政府要好好利用這股供需力量。否則一旦市況反轉,到時就擠不出錢來了。

政府也可以將現有的案子進行融資,將籌到的錢挪到其他新的建設案上,比如北二高、蘭陽高速公路的興建等。將不需要再花錢,且已經有收入的建設,轉化為新計畫的資金動能。這部分也不牽涉到公債預算,也可免除法規的束縛。

台灣須加快腳步發展多元化的債券商品,同時到國外發債,讓台灣成為國際金融市場具有分量的參與者,進而健全台灣的金融市場及政府風險管理。國際大型退休基金透過投資台灣公共金融商品,也會進一步了解台灣的種種現況,形成台灣的另一道安全屏障。此外,各種資產證券化,如捷運證券化,將其未來的收入轉為債權,也不失為可行的公共金融。

不論是哪一種公共金融,目的都是在追求政府或是公用事業單位長期而穩定的財務狀態。只希望,未來我們不會淪落到被人喊:「去死吧!」的地步。

(谷月涵的電子信箱: mrtaiwan@mrtaiwan.com.tw )


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