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民間力量注入 台灣司法改革的下一步

司改結論涉及修法,立院已表示不會照單全收,總統蔡英文的改革決心仍須面對重重考驗。

陳柏樺

焦點新聞

總統府提供

1078期

2017-08-17 13:51

司法改革國是會議歷時十個月,八月十二日召開總結會議,總統蔡英文與五院正副院長親自出席,司法院與法務部也提出改革政策時程,「後司改國是會議時期」,真正的改革與落實才正待展開。

司法改革國是會議自去年十一月起對外廣徵意見,今年二月由第二分組打頭陣啟動分組會議,歷經四個多月,五個分組做成上百項決議,八月十二日終於來到總結會議這一步,由召集人蔡英文總統親自主持。蔡總統致詞表示,「改革不是變魔術,不可能一步到位」,她也強調國是會議不是大拜拜,「不會今天開完會,就船過水無痕。」
 

全面執政優勢 「愈到後期,總統角色愈重」


回顧分組會議期間,經歷許多硝煙,多次躍上新聞版面,此次司改會議的「存在感」很強烈。包括一開始外界質疑國是會議定位、「綁人、綁議題」,到決議數量龐雜、分組委員林鈺雄與陳重言退出等,紛擾不斷。

然而,會議期間法律人、非法律人共同努力討論「保護被害人與弱勢者的司法」、「全民信賴公正專業的司法」、「權責相符高效率的司法」、「參與透明親近的司法」和「維護社會安全的司法」五大主題,反覆討論、表決,看得出用心與用功。

這也是與十八年前召開的「全國司法改革會議」最大不同,當時,由法律界人士三天內密集討論,決定了台灣第一次司改的方向。本次會議副召集人瞿海源回憶,一九九九年全國司改會議後,隔年即政權輪替,民進黨政府在國會面臨朝小野大的困境,「一直到現在,上次的司改決議事項很多沒做。民間一直推動,但國民黨掌控的國會一直阻撓,造成司改停滯十八年。」瞿海源說。

舉例而言,一九九九年時,最重大的改革法案就是「司法院組織法」,搭配訴訟制度的改革,最終目標是建構金字塔型訴訟結構與組織,意思就是,訴訟案件理論上應該是最基層審級的案件最多,到二審變少,到了最高法院更少;可是,實際上的訴訟案件量,卻是圓桶狀,有待改善。然而,上次司改會議的決議未獲得立法院支持,最終未能完成立法,十八年過去還是圓桶狀。此案又出現在這次的十大司改議題之中。

「儘管時空背景、政治生態都與一九九九年不同,但最終戰場仍是立法院。」法律扶助基金會董事長、司改國是會議第一組召集人羅秉成直言:「此次司改的定位與意義,還是要看將來落實的情況。」

執政黨如今在立法院是多數,加上此次會議由總統擔任召集人,有其憲政意義,橫跨多院的議題,例如司法考試變革,牽動考、選、訓與修法,考試、行政、司法與立法院都必須同步,「考驗總統的政治意志能否實踐,未能落實將折損總統威信,政治上,也必須承擔風險。」羅秉成說。司改國是會議籌備委員會副執行祕書林峯正也說:「愈到後期,總統角色會愈加重。」

 

力求透明高效 會議po網、廣納「非法律人」


除了總統親上火線,此次司改另一亮點,即是「面向全民」,從第一階段的「意見徵集」,各界投遞的議題就近一千件,幕僚必須從完全開放、沒有邏輯與次序可言的茫茫題庫中彙整、收斂。其次,會議過程也以錄影轉播方式放上網路,並將會議逐字稿公開,力求達到公開透明的目的。

分組會議階段,讓超過一半的非法律人擔任委員投入實質討論,更具有意義。羅秉成直言,法律人關起門來討論「會有局限性及視覺死角」,非法律人加入更可活化司改。

羅秉成以他自己擔任召集人的第一分組為例,他自設「非法律人優先發言」的規則,間接鼓勵多發言,最終統計,非法律人的發言時數,並不比法律人少;加上許多分組都採用的「聯合提案」機制,讓法律人與非法律人可以先行溝通、討論,共擬提案,讓內容口語化、白話,也有助一般民眾了解司改會議在討論什麼。

羅秉成更獨家提供「義務幕僚」給非法律人的成員,擔任法律用語的「翻譯員」,這群由法律研究所或法律系學生組成的小團隊,經常性出現的至少三名,主要協助非法律背景的委員,將提案想法擬成適切文字,或協助解釋詞彙,「義務幕僚」未來還會將司改決議製成小冊,預計月底就能問世,作為司改會議後與社會對話的後續行動。

而第三分組自始衝突不斷,被稱為最激烈的組合,除了分組委員為「檢察官定位」激烈交鋒,部分委員不斷對媒體放話,或批評司改會議,後續又有林鈺雄及陳重言「辭職」掀波瀾,但未如部分人士預言的發生「辭職效應」,甚至陳重言還在總結會議中「復出」,令人印象深刻。


陳欽賢

台南地院法官陳欽賢重批來自檢察體系的委員,只在意自己群體的利益,未將社會利益放在己利之上。
 

避免決而不行 應設監督委員會 官民盯進度


第三分組召集人瞿海源被封為「最辛苦」召集人,他說,首次分組會議,法務部推薦的委員就一直挑戰程序問題、杯葛,讓他很難主持會議,同組一位非法律人的委員形容「瞿確實受了委屈」,但他認為合議制的情況下,不會因某一、兩位委員個人意見而影響決議結果,只能說激烈的討論反映出意見多元與改革有相當難度。

總結會議中,檢察官定位果然再度引發激辯,台南地方法院法官陳欽賢甚至向總統直諫道,「報告總統,看到您任命的政務官用這種態度參與會議,我會懷疑您主導司法改革的誠意與決心。」他批評,來自檢察體系的委員表現出最在意自己所屬群體的利益,而非社會利益,「試問世界上有什麼社會改革不會動搖既成利益?若不改變既成利益,就不是人民希望的改革。」

林峯正坦言,改革涉及資源重整、分配,難免本位主義,檢察官體系的舉動是反映出對制度調整的危機感,有些團體如劍青檢改運動,已積極討論、回應司改會議的議題。

有些分組會議沒討論、沒共識的項目,並未在總結會議中討論,不過林峯正強調,眾所矚目的司改議題不會「消失」,他能理解民間對改革充滿焦慮、難以信賴政府,但針對決議進行的各項行政協調,已逐步展開。

而此次要避免重蹈一九九九年「決而不行」的覆轍,最重要的是後續監督。蔡英文總統已請前大法官林子儀召集諮詢小組,定期向她報告民間意見,另要求司法院和行政院,每半年向社會說明改革進度。

瞿海源建議,司法院、法務部都須設立內部監督委員會,成員可納入過半民間代表,而民間可自組監督聯盟,由總統府適度給予資源但不干預運作,「國是會議不是唯一,民間可另起爐灶,官有惰性,民間有力量克服。」瞿海源說。
 

司改

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