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5天斷2國,邦交國只剩15個》如果台灣一個邦交國都沒有,會發生什麼事?

法律白話文運動 / 蔡孟翰

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2019-09-20 14:25

20190920編按:台灣9月16日才與南太島國索羅門群島斷交,時隔僅4天,外交部長吳釗燮今天再度宣布即日起與另一太平洋友邦吉里巴斯終止外交關係,全面終止雙邊合作計畫,並撤回大使。

我國與吉里巴斯在2003年建交,截自目前為止已維持16年邦交關係,但此次吉國與我國斷交,將是總統蔡英文任內第7個與我國斷交的國家,我國剩下15個邦交國。

在過去一周內,台灣接連失去2個太平洋友邦,吉里巴斯與台斷交後,台灣邦交國數量降至15個,不禁讓人思考,如果台灣最後一個邦交國都沒有,會發生什麼事?

 

邦交國對於台灣真的不可或缺嗎?

 

近年來許多友邦國家與我國斷交,這3年來斷交的更是已交往多年的國家:2016年聖多美普林西比、2017年巴拿馬、2018年多明尼加,而模式也都是先與台灣分手後,選擇投向中共的懷抱。

 

每當類似的事件發生,總能挑起國內輿論,如批評政府砸重金給沒沒無聞小國的外交政策,或有見解指出台灣將面臨斷交的骨牌效應,更有人主張斷交潮是因為政府不承認九二共識、或死守中華民國的框架兩種論點。

 

面臨台灣邦交問題,就法律上的分析,我們可以從「承認」以及「建交」兩個層面來討論,並進而探討,假若台灣到最後連一個友邦國家都沒有,會發生什麼事呢?

 

一個中國政策與「承認」問題

 

要談到台灣邦交,就勢必一定要談到「承認」。2016年,美國總統當選人川普與台灣總統蔡英文通話,震撼了國際社會,這是自1979年美國與中華民國斷交後,首次兩國的總統直接通話,川普事後也質疑為何美國須受到「一個中國原則」(One China policy)的拘束。

 

所謂的「一個中國原則」,涉及到國際法中的「政府承認」議題。政府承認,是指一個國家內部的政府發生非憲政性的更易後,其他國家承認應該由哪個政府能對外代表那個國家。「一個中國原則」就是這個世界上只有一個中國,或許它的全名叫作中華民國、也或許叫中華人民共和國,但是兩者絕對不會並存,甚或同時存在於國際社會,否則就會有「兩個中國」的出現。

 

目前我國的友邦國家正是承認中華民國就是中國,而北京中共政府不能代表一個國家,無法和我國的友邦國家有外交關係上的互動。同樣的,如果友邦國家想要和北京政府有更密切的往來,或許就會改承認中共才能代表中國,中華民國政府反而變成非法政權(如叛亂團體),也因此往往會和我國斷交、和中國建交。

 

在一個中國原則下,要其他國家承認中華民國,就等同要否定中共北京政府的地位;要否定中共這當今如此強大的實體存在事實,恐怕不是容易的事,這也是為何部分國內主張期待突破一個中國原則,變相改以「新國家」而非「中國代表政府」以爭取國際地位。

 

所謂「新國家」,就是在這個世界上除由中共所代表的中國外,再獨立多了一個新國家(就是大家常討論的,台獨或是華獨)。

 

這種情況下,其他國家未必一定要中國或台灣二擇一,可直接單純以「國家承認」,承認新國家是一個合法有效的國家。不過中共北京政府在一個中國原則下,甚至否定「台灣」獨立於中國之外存在的可能;而我國政府目前對外也是以「中華民國」自稱(脈絡自一九一二年建立、取代大清帝國的中國),並未宣稱自己是一個新的獨立國家,其他國也無法承認台灣是一個新的國家。

 

 

「建交」在國際法下的意義

 

不論是政府承認(承認誰能代表中國)或是國家承認(承認台灣是不是獨立於中國的國家),都是政治問題,其他國家可以任憑自己的政治利益和考量,選擇是否對政府或國家予以承認,並無義務去承認其他政府或國家。但「承認」卻會產生相當的法律效果。

 

若A國不承認B政府或國家,原則上B政府或國家在A國國內法律就不存在,當然也無法在A國享有只有國家(或政府)才能擁有的待遇,例如建交、外交豁免、設立使館、互簽條約等等。

 

國家之間建交其實也是政治意義大於法律意義,一國並沒有和其他國家建交的義務。兩國透過邦交,來表彰形式關係上友善的外觀。但是兩國之間有邦交關係,並非等同於實質上兩國真的確實友好。舉例而言,美國和俄羅斯兩國自一九九一年開始建交、至今仍尚未斷交,但兩國之間常常發生衝突,最近一次在2018年春天,美國驅逐境內俄羅斯外交人員,但兩國依舊還是邦交國。

 

「建交」和「承認」之間並沒有必然的因果關係,A國可以承認B政府或國家,但不和B政府或國家建交(我知道你確實是一個國家沒錯,但我還是不想和你當朋友)。不過兩者之間往往卻有緊密的關係。在外交實務上,經常會直接透過建交來承認政府或國家,例如友邦國與我國斷交後,進而和中共建交,就是等同於對中共予以政府承認。

 

國際邊緣人的外交關係

 

其他國家不承認我國、和我國斷交,那少了友邦會怎樣?說白了,就是沒有朋友會怎樣,沒有邦交國就差不多是那樣。

 

現今我國的友邦國家,縱使不是國力強盛的國家,但終究是聯合國會員國,而聯合國又是國際社會最大的平台,因此透過友邦國家可以協助我國在國際社會發聲。例如近年來我國常透過友邦在聯合國中提出讓台灣加入聯合國或其他國際組織(如參與WHA)的請求。對於被排除參與國際事務的我國而言,具有一定的意義及必要性。畢竟在當今地球村的時代,國家很難關起門來孤獨生活。

 

除友邦國家,雖然台灣在其他不承認我國的國家國內法是不存在的,並在該國無設立大使館、領事館,但由於台灣在事實上還是一個政治獨立實體,官方和人民依舊可能和其他未承認我國地位的國家進行實質上的外交互動。

 

我國透過在國外以設立半官方的民間機構的代表處、辦事處,取代大使館、領事館的地位;而其他國家為了持續與台灣互動,也會在台灣設立類似的機構。

 

如台灣在許多國家設置「台北經濟文化代表處」(Taipei Economic and Cultural Representative Office),其他國家在台灣設置非營利組織,如美國在台協會(AIT)、英國在台辦事處,近日日本對台窗口改名為「日本台灣交流協會」也是一例。透過如此,我國與其他國家在經貿、投資、文化、科技等交流合作,並且在當地享有部分的外交禮遇。

 

此外,我國也與其他國家簽訂了國際協定,雖並非如一般國際條約直接以國與國的名義簽約,而是透過上述的「協會」、「代表處」簽訂「準官方協定」,但仍代表台灣和未具有邦交關係的國家有所互動往來。

 

例如與美、菲、南非簽訂刑事司法互助協議,甚或英國與台灣針對引渡林克穎案所簽訂的「瞭解備忘錄」;與日本、菲律賓簽訂漁業協定;與新加坡、紐西蘭、日本國簽訂經濟合作或投資協議等。曾經在國內吵得沸沸揚揚的進口美國牛肉事件,也是駐美代表處與美國在台協會簽下議定書。

 

另外我國也積極以中華民國以外的其他名義參與國際組織,如世界貿易組織(WTO)、亞太經濟合作(APEC)等,並爭取成為其他國際組織會員的機會,如世界衛生組織(WHO)、國際民航組織(ICAO)等。

 

要提升我國的國際地位仍需要長時間的努力,但是如何在短時間內爭取參與國際活動則是更迫切的事。除提升我國人民或國家整體在國際合作下的利益,更能藉由國際社會的積極參與,讓我國免於被國際社會邊緣化的可能。

 

結語

 

「台灣」或中華民國,當今並未受到太多國家承認、或與他國建交,但我們也不太可能和國際社會脫節。然而,未與他國建立邦交關係,並非代表台灣就無法在國際上生存(甚至有論者認為,如果所有國家都跟我國斷交了,或許反而是台灣能夠脫離「中國色彩」進而重新與國際社會往來的機會)。

 

不可否認的是,台灣在當今許多國際政治的角力場合上力量尚屬薄弱,在國際社會中的主導權較小,但台灣仍應積極參與國際社會、與他國加以互動,甚至將國內的法治與國際標準接軌(如將國際條約、國際人權水平內化)、創造能見度,讓更多國家認同台灣,以提升更多參與國際事務的機會。

 

未來何去何從

 

這些年來,隨著中華民國邦交國數字愈來愈少,中華人民共和國在國際間的勢力愈來愈大,有人不禁要問:如果有一天沒有邦交國了,會發生什麼事?這個問題的答案,牽涉到你怎麼看待中華民國與台灣的關係。有些人擔心,從此中華民國(台灣)在國際上因為不被承認,而難以參與國際事務,更加被邊緣化,危機重重。但也有專家主張,中華民國邦交國的不斷減少,是提醒了我們應該重新思考台灣如何進入國際社會的框架。說不定脫離原本一個中國的框架後,反而能走出一條新的道路。

 

作者簡介_法律白話文運動

一群致力於散播法治種子的法律人,在新時代利用新媒體,試圖透過各種議題引領人們關心法律,進而帶領讀者從法律思考各種議題,希望人們能思考我們的生活如何被法律改變,反思我們的生活應該如何改變法律。

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本文摘自《中華民國斷交史

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